核心期刊论文我国农地发展权创设的基本原则

所属栏目:劳动与社会保障论文 发布日期:2015-03-15 21:28 热度:

   [论文摘要]我国的城镇化政策是以农民被动城镇化为基本出发点,而现有的农地发展权理论过于强调集体建设用地使用权和宅基地使用权的流转,对大田农民的利益保护缺乏相关的制度构建,应当以参与式发展原则和平等原则创设发展权,统筹兼顾不同地域的农民利益并予以平等保护。

  
  [论文关键词]核心期刊论文,参与式发展,平等发展,救济
  
  一、我国现有的农地发展权研究述评
  
  近年来我国法学界对农民发展权和农地发展权进行了广泛深入的研究,它适应了我国开展的城镇化和城乡一体化政策是密切相关的。如何保障农民在城镇化中的利益,法学界对农民的发展权进行了较为深入的研究,多数学者主张国家应当将土地作为农民生存发展的物质基础,在城镇化中应当赋予农民完整的土地权利即还权赋能,赋予农民土地发展权。针对农民发展权和农地发展权的关系,有学者认为,在国际上物权法中土地发展权的提出要早于人权法上的发展权,但不同法域的发展权具有制度性契合,它们都是主体发展的需要和权利诉求。关于农地发展权的起源,一般认为,土地发展权的研究和立法是20世纪从英国起源的,后来在美国、法国等得到了较深入的研究并上升为法律,其中美国为保护农地、开敞空间和历史古迹,采用采用发展权转让和购买的制度,这对我国学者影响较大。关于农地发展权的性质,法学和经济学的学者大多数认为土地发展权是可以与土地所有权相分离而独立行使和转移的一项权利。在农地发展权的目的。江平认为农地发展权的设立目的是为了保护农地、保护环境、限制城市扩张,更多的学者认为是为了保护农民利益。而关于农民发展权的归属,沈守愚认为,土地发展权的权源是国家主权,应归属于国家和社会。刘国臻详细分析了英国和美国在土地发展权上的区别,指出我国国有土地发展权归国家,农民集体土地的发展权归农民集体。万磊认为农地发展权应当归属于农民集体,但为平衡各方利益,国家可用税收作为杠杆进行调节。贺雪峰认为赋予农民土地发展权只会使城市近郊的少数农民受益,形成土地实力阶层,而大田农民的利益被忽视。周诚批评了农地转用中的涨价归公和归农理论的缺陷,提出了土地增值利益分配的私公兼顾论。对于农地发展权的转移,学者普遍认为我国城乡建设用地增减挂钩的实质就是美国式发展权的转移制度在我国的试验,但有一些学者对该制度是否能保护农民利益持怀疑态度,关于是否引入农地发展权,韩松认为不论的英国的土地发展权还是美国的土地发展权制度都不适合我国国情,因此不宜引进该制度。陈柏峰认为,引入美国模式的制度转换成本过于高昂,我国现行的模式是国有模式,可加以完善。
  
  综上,笔者认为,我国法学界对发展权主要集中在农地物权的还权赋能上,而将参与式发展和农地发展权两者结合起来进行研究的成果很少,将农民参与城镇化自主发展的农地物权配置并使其利益得到发展和保护的视角进行研究的更少,而这与我国土地管理法确立的土地用途管制制度相适应,造成了农民只能被动城镇化,而没有主动城镇化的法律基础。平等协商、赋权于民、还权赋能是参与式发展的灵魂。大田农民也有平等的发展权,但由于用途管制而被剥夺了发展权,法学界的学者较少涉及,更缺少从整体上论证如何平等保护大田农民的发展权,而有些经济学界的学者对此进行了研究,但他们主要是从经济模型和价值补偿上进行研究,缺少法权模型和物权制度的配置研究,而这是保护大田农民利益必需的激励机制的法制化保障。参与式发展理论强调尊重主体的发展地位,现实中农民往往只能被动地接受城镇化方案,而没有自主发展城镇化的权利,如何赋予并保障农民自主权,法学界较少研究。法学界对发展权的研究缺乏对行使土地发展权的程序研究。而参与式发展权理论强调参与权的程序保障。物权法和相关法律如何为农民的土地发展权提供救济,法学界较少涉及。
  
  二、以参与式发展原则构建农地发展权
  
  所谓参与式发展原则,是指城镇化的主体——农民,有权全方位参与到农村城镇化的进程中。该原则的理论基础是参与式发展理论。该理论形成于20世纪中叶,哈贝马斯、约翰逊、熊彼特等对参与作为民主的新形式进行了探索,他们强调民众是发展的主体和最终目的,以人为本而不是以国家GDP的数字增长为本。它是有关主体对事关其生存和发展的项目所进行的全面、积极的介入过程,学者们强调了参与的本质是赋权,保障目标群体在发展过程中的知情权、表达权、决策权和监督权贯穿参与的全过程。参与和权力不可分割,它是在平等、民主、协商基础上的权力分享和利益分享的过程。参与式发展还承认不同群体、个体的民众在思想、需求上的差别性,关注其在发展诉求中的差异性,强调在尊重差异的基础上经过平等协商达到求同存异,为此要建立参与主体的伙伴关系。参与发展理论还强调赋权于民和民众治理,即国家向社会赋权,强势群体向弱势群体赋权,专家向民众赋权,减少强制性,增加协商性。新型城镇化方案提出后,由土地的城镇化向人的城镇化转变是一大看点,而过去数年旧模式的新农村建设引发学者的反思,以农民为主体、以保护农民利益为核心推进新型城镇化已成为共识,而参与式发展理论的研究将有利于推进农民为主体的发展。建立城乡统一的建设用地市场是今后的重要任务,而参与式发展理论的研究将有利于推进农民为主体的发展。既保护农民个体的发展权,也保护集体和社区的发展权,既要建立城乡统一的建设用地市场,更要保障粮食安全的激励和约束机制,既要构筑实体的发展权,又要从程序上保障主体的发展权的落实。参与原则的意义在于,城镇化要尊重农民的主体地位和首创精神,就要保障农民的自主发展权。正如学者指出的那样,农村城镇化其实是一个城乡规划的过程,而非农地被征收的过程。我国《城乡规划法》虽然首次将农村纳入规划,但对农村土地权利人的权利尊重不足,城乡规划主要依靠层层审批,只有第46条要求编制机关“采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见”。而在美国,许多地方的规划要求半数以上民众讨论同意,经地方议会批准,规划法案具有严肃的法律效力。我国城乡规划的民主决策走过场农民并未主张知情权和参与权,但城乡规划的实施却是将农地物权人拒之门外,政府自行确定农村城市化后就动用征收权。强制征收如果能保证公平补偿也基本上能满足农民的要求,但现实中征收所要求的公共利益和公正补偿并无法律上的保障。即便是按照涨价归公的理论,政府也应当将征收农地的收益公平地在城乡分配,但现实中一些地方政府在唯GDP增长的大棒指挥下,并未真正做到地利的城乡共享,基本上是城市独享,只将很少一部分“恩赐”给农村。随着政府征地范围的无限扩张和补偿标准与土地市价的倒挂,农民从上访维权到抗争维权的行动此起彼伏,显示了农民土地权利意识的觉醒。如果一些地方政府仍然以空洞的公共利益口号应付农民的权利诉求,不尊重农民的土地财产权,势必会引发更加强烈的冲突对抗和严重的社会后果。以征地为手段推进城镇化的难度势必越来越大,以政府强制制造并获取城乡土地价格剪刀差为特征的旧城镇化模式越来越不得人心而难以为继。
  
  从参与主体的角度来看,农地发展权的主体设置可采用国家、集体和个人利益兼顾的原则,对公益性用地,应由国家享有发展权,可采用征收方法取得农地所有权。对非公益性和混合型用地由农民集体取得发展权,对宅基地使用权,要保障农民个体的发展权。为此必须修改我国《宪法》第10条关于城市土地一律由国家所有的规定,并相应修改物权法和土地管理法的内容,保障农民在集体土地上进行城镇化和工业化的权利。与政府采用征地推进城镇化相比,自主开发的成本大大降低,因征地产生的社会矛盾不复存在。同时也能防止农民将征地款“坐吃山空”的风险。当然,农民进行自主开发必须符合国家主体功能分区和规划,不能“村村点火户户冒烟”,并且在物权效率原则的指导下,建立农地的集约节约用地机制,这也是生态文明和环境保护的必然要求。在“集体”作为发展权主体时,该概念因具有高度抽象性而无法明确具体的对象而广为诟病,故必须对集体的概念、内涵等进行产权的人格化改革,以使集体经济不致沦为村官经济。同时,要研究发展社区发展权时的物权配置,妥善处理所有权和用益物权的关系,改革宅基地使用权和承包权的取得与退出机制,在保障农民基本生存权的同时,保护集体所有权,避免使其空壳化、形骸化,使其真正成为农民集体发展权的物权基础和坚强后盾。
  
  三、平等保护不同区域农民的发展权诉求
  
  农地发展权的根源在于国家对土地实施用途管制制度,1998年我国土地用途管制制度正式上升为法律,土地的用途管制制度、土地总体利用的规划制度、年度土地利用计划制度、基本农田保护制度、征地的审批制度等,表面上是为了落实最严格的耕地保护目标,而实际上是赋予了政府从土地规划权到指标的审批权、征收权到土地监督权等,最终造成了一些地方政府难以割舍的土地财政依赖症。农地发展权的创设就是为了平衡农地管制制度和农地物权制度的平衡。平等保护农地发展权的理由在于每一块土地天然都有平等的发展权,城乡一体化中的平等发展权既要求城乡的平等,也要求乡村内部的平等。世界各国都存在这样的问题,即在推进城市化的过程中如何保护耕地、粮食安全和农民的利益。在城乡建设用地市场统一的步伐加快的同时,农村内部利益的分化与不容忽视。贺雪峰教授指出,随着城市化的推进,农民和农地用途都会出现分化的局面,城市近郊的农民和远郊的农民由于地理位置的差异,其拥有的土地的级差地租也相去甚远,如果单纯赋予近郊农民建设用地使用权,将会在我国城市化过程中出现三元结构,除了原来的城乡二元结构之外,新增了城郊的土地食利阶层。法学界津津乐道于集体建设用地和宅基地甚至小产权房的入市,但这主要对城市近郊的农民有利,而大田农民的利益特别是其发展权则少人问津。由此逐渐形成这样的利益导向:粮食主产区往往都是财政贫困的地区;很多农民因种地收益少而对种地不感兴趣,他们最盼望的事情是土地被征收;很多地方政府在规划基本农田时走“上山下滩”、“划远不划近”、“划劣不划优”;即使引入规划的公众参与,也很少有农民愿意将自己的耕地划到用途管制区特别是划为基本农田保护区。为了解决不同地域农地发展权的平等保护问题,美国实施的土地发展权购买和转让制度具有相当的代表性,它较好地处理了农地转用和农田保护的关系,平衡了建设用地和农业用地的利益,被法国、韩国等国家和地区所借鉴。平等保护农民的物权就要解决农地物权人从土地的规划、管制、征收、指标审批和实施等全方位的话语权和相应的救济权问题。尊重发展主体的差异性并制定各方利益共享的发展策略,保护农民中的弱势群体的发展权益,是推进新型城镇化时必须考虑的问题。每一块农地都有保证粮食安全的义务,也都有平等的发展权。但由于用途管制和基本农田的规划,造成农民群体间暴利暴损的利益分化。传统的农地用途管制面临着公平和效率的缺失,在土地市场出现多元化的利益并存与博弈的情况下,减少强制性管制,引入协商性的私法规范,建立激励型管制是大势所趋。现行的农业补贴对大田农民利益保护作用微乎其微,可考虑由城郊农民购买大田农民的发展权,也可考虑法律直接赋予大田农民金融发展权,即根据大田农民种植的农田数量,赋予其相应比例的承包地和宅基地抵押贷款的权利,还可考虑国家统筹对新增建设用地的增值部分向大田农民按比例或股份分红。或者考虑在符合规划中新增建设用地中为主要种植大田作物的农村集体提供一定的指标,使其能分享城镇化的成果。或者优先为该类农民集体提供交通、能源、教育、医疗等公共财政支持,最后对各种方案考虑建立法权模型(如地役权模型、管制性征收补偿模型等),以保证大田农民的利益保护能形成长效机制和法制化。

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