本文选自核心期刊《现代城市研究》，《现代城市研究》创刊于1986年，本刊为双月刊，南京市建设委员会主管，南京城市科学研究会主办。国内统一刊号：CN：32-1612/TU，国际刊号：ISSN：1009-6000。《现代城市研究》以城市为研究对象的综合性学术期刊。本刊追求学术性、前沿性和前瞻性，注重理论联系实际，反映学术界和实际部门的新动态，刊载有创见的现代城市研究成果、述评、实例分析、文摘等。深受高校、研究机构、设计院所的广大读者的好评。本刊内容充实、版式清新、装饰精美。
摘要：在“城乡统筹”的大背景下，小城镇作为“城——乡”最基本的衔接点，其总体规划承担着协调城乡关系的重任。传统的小城镇总体规划编制基于城市化与增长极理论，更多地关注“点”（镇区）而忽视“面”（镇域），难以适应新形势下城乡统筹发展的需要。本文针对当前小城镇总体规划编制中存在的系列问题，试图从“城乡统筹”视角出发，探索新时期在新的发展理念指导下的小城镇总体规划编制内容与方法创新。
关键词：城乡统筹,小城镇,总体规划,编制方法
1引言
2008年施行的《城乡规划法》要求城市规划的研究领域和控制范围从城市扩展到城乡整体的区域范畴，规划内涵从“以城市为主”转向“城乡全覆盖”，改变原有城乡分割的规划模式。但实施过程中也暴露出了一定的局限性。例如，一些需要具体落实到空间的问题很难在市、县域层面解决或深化到可操作的程度，使得规划实施难度大大增加。而相对而言，这些问题在尺度适宜、实施主体单一的镇域层面更容易得到解决。因此，笔者认为镇域层面的“城乡总体规划”才是统筹城乡空间的真正抓手。我国小城镇总体规划起步于20世纪80年代初期，在近三十年的历程中经历了由粗及精的发展演变，编制内容在不断扩充，编制方法也在不断更新，但其核心内容仍是“性质—规模—布局”三步曲，关注重心仍然在于“镇区”的物质空间规划，因而难以适应新形势下城乡统筹发展的需要。面对宏观形势的变化，小城镇规划应以城乡统筹发展理念为指导，亟需加快编制方法与内容创新。
2对当前小城镇总体规划编制方法的实践评价
由于缺乏独立、系统的法规、规范、标准，我国小城镇总体规划一直面临着适应“城市规划”和“村镇规划”双重技术标准的尴尬。现阶段小城镇总体规划的具体编制仍然参照《城市规划编制办法》执行，使其往往成为“城市总体规划”的简化版，难以真正体现小城镇实际的发展需求与特点。从《城乡规划法》与“城乡统筹”要求出发，回顾现有小城镇总体规划编制方法与内容，其局限性主要表现在以下几方面：
2.1发展定位前瞻性不足
在传统小城镇总体规划编制过程中，小城镇规划更多地侧重于政府计划的内容，而对于市场的发展和实际需求的分析不足。同时，对小城镇“区域地位或作用”的分析不够透彻，致使全局性与前瞻性不够。
2.2规模预测缺乏调适能力
人口规模预测一直是小城镇总体规划的核心内容之一，也是随后确定用地规模以及进行用地布局的重要依据。通常，人口规模的预测都带有计划性特点，对外部市场带来的不确定因素考虑较少，因此经常会出现人口预测值远远滞后或超前于实际发展的现象。
2.3“村镇体系结构”已不能适应“城乡统筹”的要求
以村镇体系结构为核心的镇域规划对全域资源利用、产业布局等方面缺乏统筹考虑，不能满足当前城乡统筹发展的需要。此外，由于城镇空间布局是基于一定人口规模的用地安排，在空间布局上往往局限于规划用地范围线以内的各类用地优化组织，缺乏与“线外”用地的衔接，导致镇区“孤立”于镇域的现象。
2.4空间布局忽视解决实际问题的需要
在加拿大、英国等欧美国家，在小城镇规划编制初期，规划者首先要求当地居民列出他们认为最为重要的问题，在随后的规划中提出解决这些重点问题的方法，使规划内容更有针对性，并与居民生活紧密相连。反思我国现有的小城镇总体规划,公众参与缺失。
3新形势下小城镇规划编制方法与内容创新导向
从城乡统筹要求出发，当前小城镇总体规划编制应及时转变视角，从“全域”或“广域”角度切入，变“由点及面”的规划方法为“由面及点、点面结合”。具体创新导向可归纳为“六新”，即新理念、新视角、新内容、新要求、新手段。
3.1新理念：城乡统筹；强调环境资源的保护；强调“城”与“乡”的平衡
3.1.1城乡统筹
小城镇直接面对广大的乡村地域，是“城—乡”之间基层的衔接点，是实现城乡统筹发展的真正抓手。因此，镇域层面的规划编制应将城乡统筹理念真正落到实处，应将整个镇域纳入规划范畴，统筹整合镇域各类产业、资源，并促进城镇各类设施向农村延伸，实现城乡一体化发展。
3.1.2强调环境资源的保护
资源与环境是小城镇生存之本，在小城镇规划编制中应充分认识到保护环境、节约资源的重要性和紧迫性，做到生态可持续发展。
3.1.3强调“城”与“乡”的平衡
通过引导城乡资源的合理配置，努力实现两类空间在居住环境、就业空间、设施水平等方面的均衡化，实现城乡利益综合平衡，真正统筹“城”与“乡”。
3.2新视角：全域高度；点面结合
3.2.1以镇域为着眼点优化镇区空间
以实现城乡空间整体协调和城乡资源统筹配置为目标，构建城乡统筹的空间、产业与设施体系，形成城乡一体化的经济社会发展新格局。在把握镇域空间整体性的基础上进行镇区空间的优化布局。
3.2.2以镇区为核心整合镇域资源
依托镇区，进行镇区以外农村地域的空间整合、资源开发利用与产业培育，繁荣农村经济。构建覆盖城乡居民的产业体系、设施服务体系以及社会保障体系，促进城乡协调发展。
3.3新内容：强化战略性研究；深化镇域规划；增加核心区城市设计引导
3.3.1强化宏观层面战略性研究
强化小城镇发展战略研究，对小城镇在较长时期经济、社会、环境等若干重大问题的全局性统筹考虑，并从市场需求的角度确定小城镇发展的方向与目标。
3.3.2深化镇域规划内容
（1）以产业导向城乡空间布局，构建“面”状覆盖的空间框架
规划依托镇域各类特色资源培育类型多样、功能互补的多个产业平台（或功能区块），在镇域范围构建完整的产业体系，促进一、二、三次产业联动发展。
（2）完善贯穿各功能主体的“线”性设施网络
通过“线”性设施网络的组织，实现城乡空间的有机融合。从功能主体之间的沟通连接需要出发，构建便捷的交通网络系统；从设施共建共享需要出发，完善水、电、气等基础设施管网系统；梳理水系、绿脉等自然要素并加以改造利用，形成链接各功能主体的景观纽带。
（3）进行全域空间管制
对镇域内的用地进行全面的分析，据此进行禁止建设区、限制建设区、适宜建设区和已建设区等空间划分，从而为城乡空间布局优化、自然人文资源保护、生态环境改善提供必要的空间框架和实施依据。
3.3.3增加核心区城市设计引导
小城镇总体规划编制过程中应当重视城镇空间景观特色的塑造，适当将城市设计理念引入总体规划层面，在城镇景观规划中深化核心区的城市设计引导内容。
3.4新要求：与“土规”衔接，推进农村居民点整治与城乡土地流转
城市（镇）总体规划与土地利用总体规划“两规”之间的衔接，在县（市）域层面重点是指标方面的衔接，而在空间上的衔接需在镇域层面具体深化、落实。因此，在镇域空间布局中需进一步深化与土地利用规划之间的衔接，并重视对农村居民点整治与城乡土地流转的对策研究，促进城乡土地资源统筹利用。
3.5新手段：优化新的计算机辅助技术；强化全过程公众参与
3.5.1优化计算机辅助技术
不断引入新的计算机辅助技术，满足创新要求，并提高规划的科技含量与精确度。
3.5.2强化公众参与
在规划前期，通过广泛的公众民意调查与群众走访，摸民情、听民声、解民意，深入了解小城镇发展中存在的迫切问题以及居民的实际需求，在规划中有针对地加以解决、落实，以提高规划解决实际问题的能力，从而真正体现规划的社会价值。
4结语
新时期，小城镇总体规划编制方法的创新，既是贯彻落实科学发展观和城乡统筹发展理念的需要，更是促进以小城镇为核心的农村经济社会健康发展的需要。这一方面迫切要求从国家层面及时制订镇规划编制办法，科学、系统引导镇一级的规划编制；另一方面，也对当前的规划实践提出了理论与技术创新要求。
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