摘要：笔者结合近些年我国城市拆迁管理中存在的问题，探讨了完善法制并依法拆迁仍然存在的不足，从人文管理的角度提出了加强制度伦理建设、强化行政伦理监督以及构建精神赔偿制度等多方面来完善拆迁运行机制，确保我国城市拆迁过程中真正做到“阳光拆迁”、“依法拆迁”与“和谐拆迁”。
关键词：城市拆迁，人文管理
1我国城市拆迁管理中存在的诸多问题
自20世纪末以来，作为体现一个国家现代化的发展程度和一个地区经济发展的重要标志的城市化,在我国各地先后掀起了大规模的城市扩张和旧城改造。城市扩张和旧城改造,使居民生活的重要条件得到普遍的改善,特别是旧城改造,最初还被老百姓喻为是最大的民心工程。然而，在近些年城市扩张和旧城改造的过程中引发的诸多问题也随之而来，被列为拆迁户的业主遭到非法强拆的事件屡屡出现，更有甚者演变成了恶性事件。这些都严重影响着我国社会主义社会建设事业的大局。
2008年11月8日，衡阳市的两栋居民楼的居民正在熟睡之中，一伙身份不明的暴徒突然破门而入，将居民们强行从床上拖起，用出租车运走。挖土机随后将这两栋居民楼夷为平地，居民的财物全部被埋在废墟中；2009年11月13日，成都市金牛区发生恶性“拆迁”事件，女主人以死相争未能阻止政府组织的破拆队伍，最后“自焚”于楼顶天台，烧得面目全非。数人被拘，数人受伤住院，政府部门将其定性为暴力抗法，被拆户控诉政府暴力“拆迁”；2009年12月26日，河南省信阳市粮食局58岁的残疾人翟开建被开发商拆迁人员打晕在地，经急救住院诊断左臂肱骨被打骨折，等等。以上诸多拆迁过程中涌现出来的恶性事件，在全国各地层出不穷。国家信访数据表明，2003至2006年接待的上访人数中，有近40%涉及拆迁；这一期间建设部统计的这个比例则高达70%—80%。近两年这一比例又有所提升。这些城市拆迁问题的背后，到底是我们的法律制度不够健全，还是另有原因，已经引起了全社会的广泛关注。
2从法治的角度解决拆迁问题成为了全社会的焦点
要从根本上解决房屋拆迁及其引发的各种问题，需要从制度上反思，需要标本兼治。这一认识，已经成为了全社会的广泛共识。因为在城市的强制拆迁中,政府集“土地所有者”、“城市经营者”、“拆迁政策制订者”、“强制拆迁执行者”这四种角色于一身,强制性地从城市居民手中收回土地使用权,以最低的成本、最大限度地达到目的，而被拆迁人只能处于弱势地位,其利益受到损害也就不言而喻了。如果再存在政府官员的权力寻租、勾结腐败,或者开发商的巧取豪夺等原因,那么被拆迁人的权利被漠视、拆迁悲剧的发生也就成为了必然。
当前，我国提出了落实科学发展观、构建和谐社会以及建设社会主义法治国家的战略。科学发展、和谐社会和法治国家战略，都强调国家对公民包括私有财产权在内的合法权益的保护。很多专家学者也认识到，国务院2001年6月6日颁布并于11月1日开始施行并沿用至今的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称“《条例》”)，与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》在保护公民房屋及其他不动产方面的原则和具体规定存在抵触，这导致了城市发展与私有财产权保护两者间关系的扭曲。2009年12月中旬，中国人民大学法学院宪法与行政法治研究中心前日评选出了2009年的十大宪法实例。成都市金牛区的唐福珍自焚抗议拆迁事件，以及北大五位法学学者建议全国人大对《条例》予以审查，位列2009年十大宪法实例之首。这引发了社会各界的广泛关注。国务院也有意修改《条例》，并启动了前期调研，并准备出台新的条例。
3完善法治绝非解决拆迁问题的万能法宝
无论是专家学者、普通市民还是政府部门都不约而同的认为，即将出台的新例要体现拆迁思维的“根本性变化”,就是政府将先补偿再拆迁。房主若有异议可以提起诉讼,将“行政强制权”从政府手里收回,并将这个领域的最终强制权统一归于司法领域,是最终解决拆迁暴力冲突的必由之路。
但是我们也应该看到，中国的很多问题，固然和法律法规有着这样或那样的漏洞大有关系；但另一方面，法律不能被有效地执行、有法不依、执法不严的问题更是一个痼疾。解读众多的拆迁悲剧，我们不难看到，拆迁者不仅仅只是视《物权法》为无物，甚至也根本就不遵守《条例》。《条例》中的强制拆迁也没有允许拆迁人可以殴打被拆迁人。换言之，即便我们没有《物权法》，如果拆迁者能严格按《条例》办事，大量拆迁悲剧也不至于上演。
这让我们不得不担心，即便《条例》修改得完美无缺，如果执法者根本不遵守，而且在违规之后又得不到应有的惩处，那么法律完善下的野蛮拆迁和法律不完善下的野蛮拆迁，没有多大的本质区别。不被有效执行的法律仅仅只是一张徒具观赏性的纸而已。我们不能太过于期待《条例》变完善后，某些拆迁就会立刻从野蛮变文明。现在的很多野蛮拆迁根本就不是在钻《条例》的空子，而是他们眼中根本没有任何法律。从这个角度看，对城市拆迁行为而言，缺乏相应的人文管理仅从法治的角度是很难彻底解决拆迁过程中所存在的根本问题。
4强化城市拆迁过程中的人文管理不容忽视
在如何让拆迁制度做到人性化方面，笔者以为，修改完善《条例》仅仅只是一个起点。我们在城市拆迁这个问题上，必须全方位、多角度地来审视每一个环节。笔者认为，在城市拆迁向着“合法化、合理化、合情化”推进的过程中，不断强化人文管理已经显得非常必要。
任何事物都有一个从量变到质变的发展过程，拆迁矛盾的积累也不例外。从发布拆迁通告到落实相关的拆迁补偿政策，这些都是呈阶段性发展的。然而，拆迁人即便在依法拆迁的情况下，如果没有和被拆迁人进行有效的沟通，任拆迁中的矛盾不断进行积压，那么拆迁矛盾最终会演变成悲剧。同时，在我们的城市拆迁中，私房拆迁的精神补偿没有得到体现。在拆迁区域中,有不少拆迁对象为私房。这些私房中,有不少是传了几代、房主承担着对“祖产”的守望之责。面对拆迁命令,他们的失落之情,远不止有形房产的消失那般简单与直观；住宅是老百姓的居所，也是其安身立命的载体，当他们在面临自己的房子遭受他们认为的不合理的侵犯时，反抗也变成他们的本能了。如果我们的执法人员能切实从百姓利益出发，妥善地处理拆迁过程中的种种矛盾，悲剧也就不会上演。
长期以来,为了经济的发展,我们习惯于通过制度和强制性行政手段来解决社会问题,从而忽视了制度的合理性、公正性以及公共行政的道德化。因此,如何在城市拆迁过程中强化人文管理,也是我们当前的一个重要任务。
5强化城市拆迁中人文管理的若干建议
城市化是不可阻挡的时代趋势,城市拆迁中的矛盾也就成为不容回避的社会问题。我们必须与时俱进,更新行政工作思维,引进科学、人性的复合运行机制,实现社会、政府、公众三赢的局面。这就要求我们必须在制度建设、行政监督、拆迁补偿过程中充分体现人文管理的核心要求。为此，笔者认为在我国现阶段的城市拆迁中应该从以下几个方面来强化人文管理。
5.1要进一步加强制度伦理的建设
所谓制度伦理,就是着重从制度方面来解决现实中社会伦理的一种道德安排,具体地表现为制定、完善和执行各种符合社会伦理要求的规则。从制度伦理的内涵上看,它包括两个方面的特征,其一是制度的伦理性或伦理特征；其二是制度的合理性、公正性。制度的伦理性是制度作为一种强制性的整合手段,继续道德所力图完成却又无法完成的约束、调整和批判的功能。
制度的伦理化是实现公共行政道德化的前提,它包含两个方面:一方面，道德化的合理规范渗透于制度安排中，具有保障道德的实现机制；比如,在城市拆迁的行政行为中,禁止强制拆迁，让拆迁的大局利益与人民利益相一致，拆迁制度要有利于拆迁户与政府和开发商站在对等的地位上交流与谈判，从而限制一些政府官员急功近利，大搞形象工程和政绩工程，杜绝因行政人员腐败而发生的拆迁悲剧。另一方面，已有的制度有助于道德因素的生成和成长，能促进行政人员的道德修养和提高。在制度设计与制度运行之间，起着重要作用的是政府的公共行政，特别是公共行政主体的行政人员。因此，行政人员的素质和道德状况也就成为最为关键的因素。行政人员良好的素质和高尚的道德品质,能够弥补制度设计上的不足,至少可以将制度运行过程中制度安排的弱点和不足反馈到制度的修正与再设计中，使这种不足可能造成的紧张得到缓解。在拆迁行为中,政府要加大拆迁的透明度,使拆迁的目的和过程都处于公众的监督之下,同时让拆迁户有为自己利益说话的条件,就能及时修正拆迁中的不合理之处。
由此,我们必须认识到社会主义市场经济制度伦理体系构建的重要性。现代市场经济社会制度伦理体系的构建,不是等待它在人们的无数次的社会生活交往博弈中自然而然地形成,除了用传统的方式即社会舆论软约束的方式支持外,必须要为设计出的需要政策化的道德规范配置与之相应的各种制度化行为调控措施,保证道德规范实施,切实为每个公民认真遵守,使之真正成为公众在社会生活领域中的普遍化行为方式。
在城市拆迁过程中的制度规范设计与安排不能仅仅考虑城市建设给社会生产带来的效率增长,而且要考虑到被拆迁人的权利和义务的对等性,以及社会发展的政治目标、经济目标和伦理道德目标的一致性。我们决不能在城市经济发展的目标上强调所谓的集体利益至上，而在伦理道德目标上又一味地强调大公无私、利他利人,这势必引起包括被拆迁人在内的社会成员思想和行动上的无序和混乱。其次,构建制度伦理的指导原则应定位于使道德价值具体化，道德要求规范化，同时要有相应的监督机制。完善的制度伦理告诉人们可以做什么，不应当做什么，在制度设计的范围内,人的活动具有选择自由,超出这一范围就要受到惩罚。
5.2要进一步强化对行政伦理的监督
行政伦理是国家机构、公共管理部门和国家公务员在社会生活领域,特别是公共行政领域行使职权、履行职务时所应遵循的道德行为规范的总和，主要包括包括行政过程的伦理规范和行政人员的道德规范。公共行政伦理是关于治国的伦理,本质上是政治伦理。它渗透在公共管理、公共行政与政府过程的方方面面,体现在诸如行政体制、领导、决策、监督、效率、素质等领域,直至政治体制、行政体制与政府机构的改革之中。
在城市的拆迁中,政府作为“土地所有者”、“城市经营者”,其行政理念是通过城市扩张和旧城改造来实现地区的经济发展,正是在这一行政过程中,其行政价值观产生了分化。一种是“当官不为民做主,不如回家卖红薯”,真正为老百姓办实事的思想,通过城市扩张、旧城改造,改善居民的生活水平,促进地方经济的发展。另一种则是利用城市扩张、旧城改造大搞形象工程、政绩工程,达到自己的政治目的,甚至与不法商人勾结在一起,运用手中的权力,大搞权力出租,贪污腐败,为害人民。后者深层次的原因则是地方政府缺乏公共行政的伦理观念，在行政行为中没有注重公共行政的道德化,以致行政人员在行政行为中,缺乏应有的道德素养,没有站在群众的立场上执行政府的政策,从而引起拆迁中的冲突。因此,加强行政伦理研究,强化对行政伦理的监督，用中国特色的行政伦理体系来驾驭我们的行政过程,已经是我们的当务之急。
行政人员作为公共行政的主体具有道德的义务。作为实施拆迁工作的政府,其拆迁目的是通过旧城改造,提升城市形象，发展地方经济,改善人民的生活条件。但这其中蕴藏了巨大的利益分配。因此，对负责拆迁的公共行政人员就必须有严格的道德规范要求和全方位的行政伦理监督。公共行政所处的社会核心位置和公共权力的作用能力,决定了行政人员应当有着至善的道德愿望和道德理想追求,行政人员作为公共领域中的主体,执掌和行使着公共权力,在法制还不够完善的社会中,公共权力在行使过程中就出现了大于法律的现象,公权得不到法律的监督,要保证在公共权力行使的复杂环境中的公正性,必须对自己提出了非常高的道德要求,行政人员不能仅仅满足于制度安排中的一般性的、最起码的道德要求,只有具有至善的道德愿望和道德理想追求,在行使公共权力时,才有在复杂的环境因素的干扰中,确保不陷入不道德的境地。因此,只有道德崇高的人,在行使公共权力的过程中才能始终处于公正的地位。行政人员作为一个特殊的职业群体,处于公共领域与私人领域的分化的社会现实中,他与一般社会成员价值追求的不一致恰恰是根源于社会的客观要求,即行政人员必须摒弃把个人利益作为行为出发点的思想,这是私人领域对公共领域提出的“绝对命令”，只有这样,才能保证私权不受到公权的随意侵害。
5.3要从拆迁精神损害的角度构建赔偿制度
在我国,房屋尤其是住宅，既是公民赖以生活的基本空间平台,也是公民最重要的基本生活资料,更是公民得以安身立命的主要场所。在长期的居住中,势必产生强烈的依赖感和稳定感。拆迁是对房屋的彻底摧毁,尤其违反法律法规的强制性拆迁必然使公民的精神人格权受到侵犯，造成精神损害。由于拆迁者的实力远大于被拆迁者,这时被拆迁者常常被迫采取种种措施自保。在现实生活中,这样的例子不胜枚举,有的为了自己的家园不被拆迁而四处奔走求援,有的甚至于以暴力相抗,还有的在自己的房屋特别是住宅被拆后,精神受到重大打击而郁郁寡欢。因此,对拆迁进行精神损害赔偿是理所必然。
对于具体赔偿制度的设定,笔者建议应该按照以下原则设置:
首先，区分合法和非法。合法拆迁是发生在双方合理协调后的拆迁中,因此不具备惩罚性而只是一种补偿性质的抚慰,可以称之为“精神损害补偿”。非法拆迁则更加强调对拆迁方的惩罚,故可称之为“精神损害赔偿”,二者共同构成广义上的精神损害赔偿。因为这两种精神损害的性质严重程度有较大的区别,故应对二者规定不同的赔偿原则和标准。
其次,区别对待住宅与非住宅。被拆迁的房屋是否是住宅也有决定性的意义,因为这直接决定了精神损失的损害程度。合法拆迁住宅适用补偿性的精神损害补偿。考虑到可操作性问题,这笔精神补偿金可与住房的估价形成一定的比例关系。
再次,要明确政府的责任。作为法律执行者的政府本应保护受损害者即被拆迁人的利益,但出于对政绩的追求使政府有时站在拆迁者一方,而且现行的拆迁相关法律更加强化了二者的联系。为了打破这种利益关系,可以考虑的制度设想是,精神损害赔偿范围及数额基本确定后,可以规定由政府先行垫付给被拆迁人,然后再向拆迁方追索。同时,因为政府有对城市建设及产业布局进行调整的职责,可以赋予政府一定的法律灵活性,政府可以通过一定程序决定垫付后不再向相关拆迁方追索,以此作为一种优惠吸引投资者。如此既可以保护被拆迁人的利益,缓解社会矛盾,又可以吸引投资者,加快社会进步的步伐。
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