探析城市规划政策实施

　　摘要：城市规划作为城乡规划的一部分，其政策也面临着根本性的变革，城市规划从传统的政府行为转向了多元化参与的行为，城市规划不再只是政府的意识的反应，而是社会共同参与的结果；构建一个具有可操作性的城市规划政策体系是当务之急，城市规划实施政策是城市规划目标得以实现的重要保证，是引导城市发展、城市建设的依据。
　　关键词：城市规划、政策实施
　　
　　一、概述城市规划实施政策
　　城市规划是一个从制定到实施的连续过程，要把城市规划成果转化为具体的建设项目，并使其能够按照预期的方向进行就需要制定一系列具体的、有针对性的城市规划政策，不一定在较大的范围内进行公布实施，却在城市规划成果顺利实施的过程中发挥了巨大的作用。
　　城市规划实施政策的实质是为了使城市规划编制的成果能够按照预期的目标得以顺利实施，而制定的相关的、比较实际的政策性措施和规定。
　　城市规划实施政策不仅是城市规划政策的一部分，并且还是城市规划结构体系重要组成部分。它的发展一直融合在城市规划政策的发展当中。早期欧美就有关于如何将规划的思想成果付诸实践的相关理论，特别是美国的“区划法”，我国有许多学者也从不同的角度对城市规划的实施问题进行探讨，借鉴先进的城市规划理念取其精华为我所有。尽管如些，相对来说，我国城市规划体系还是比较分散的，城市规划实施政策从各阶段的发展特征上仍体现为被动适应城市发展与建设的需求。
　　二、城市规划实施政策的内容
　　城市规划各项实施政策的具体实施环境不同，针对问题不同，受主客观因素的影响，其研究的角度及手法因此差别很大，很难通过某一种特定的标准对其进行分类。本文以城市规划管理需求为目标进行研究。
　　从规划管理的角度来看，城市建设活动与城市规划政策的内在关联大体包括以下几个方面的内容：城市发展政策、土地利用政策、设施配套政策、建筑建造政策等。
　　（一） 城市发展政策
　　城市发展政策是城市未来发展的核心政策，是近期我国规划界讨论的重点。城市发展政策的制定可以有效的控制城市的发展规模、引导城市的发展方向，结合当前实际，《中华人民共和国城乡规划法》的颁布，将对我国城市发展政策产生新的思路，使城市规划不单单就城市研究城市，而更多的关注于城乡统筹的内容。
　　(二)土地利用政策
　　城市规划的实施在很大程度上是由土地供应、土地的可获得性和土地使用的可变性所决定的，虽然我国地大物博，但相对于人均占有而言土地资源甚是短缺，如何有效地节约土地资源，搞好城市建设始终是城市规划管理的关键问题，因此，以城市经营的思想建立完善的土地资本运营机制，是实现土地资本合理运用的重要途径。
　　土地权属是土地政策中具有决定性的政策，而且在城市规划实施过程中有可能起到举足轻重的作用。我国现在实行城市土地国有、土地使用权出让的制度，为土地的权属关系奠定了基本原则。首先是国有土地由政府部门使用或控制的土地比例，也就是说在一定的年限中，政府可以有多少土地通过出让而走向市场、有多少土地必须控制在政府手中作为政府使用或为社会公共利益所使用；其次是公共部门所使用的土地的权属管理也应当引起重视，这涉及到这些国有土地的使用、转移和处置权等方面的内容，在政府所使用或控制的土地中由于是由政府的不同部门进行管理，是否会出现部门所有的实质，而对规划实施带来不利；第三，政府出于公共利益目的的收购已出让土地的权限与程序及其赔偿的标准；第四，产权明晰后的交易过程中政府的可干预程度等。
　　土地使用政策可以成为引导城市的扩张与蔓延方式，控制一个城市的发展方向。政府通过颁布的一系列土地利用政策来控制城市的发展，这些政策可以通过控制城市土地的开发成本，利用市场化的手段引导城市开发。我国现阶段国家通过“土地出让金制度”、“土地储备制度”、土地“招、拍、挂”制度等政策将城市有目的的供应给市场，并对其价格进行控制，以此为杠杆来平衡调节土地投放及城市建设总量，抑制土地市场的过度投机和房地产泡沫现象。
　　（三）基础设施建设政策
　　一般来说，由于城市基础设施的投资大，成本回收时间长，技术水平要求高，国家在基础设施配套中发挥着重要作用。城市的基础设施建设往往对城市发展起着决定性作用。政府对一个地区的基础设施的直接或间接的投入会直接影响到该地区的发展。
　　在中国目前的社会主义市场经济条件下，基础设施建设工作的主要问题集中在建设主体的资金筹集上。在社会主义市场经济条件下，树立城市经营的理念制定城市规划实施政策，在实际操作中会取得更大的效果。城市基础设施建设政策可以从经济及其使用方式上，对投资主体实行贴息贷款、税收优惠、垄断经营权等方式，引导非国有经济进入到城市基础设施配套建设中。在城市大型基础设施建设以及其周边配套方面：城市基础设施的建设是城市政府运用财政和实体开发建设的手段影响城市开发和城市布局结构的重要方法，比如，道路的辟通、地铁站的建设以及供电、供水、排水、供气等设施的新建或增加容量等都会引导和促进周边地区建设的开发和在开发。大型基础设施的内容在城市总体规划中都会有所反映，而他们的建设时间由于建设资金和社会需要程度或偏好等原因而存在着相当的不确定性，因此，就需要考虑在不同时期建设背景下对周边地区的可能影响。基础设施是城市生产生活保证，基础设施的建设政策就是对城市各类用地上的公共服务设施和市政设施建设加以控制、引导，并对其提出相关定量和运作要求。城市的基础设施建设是一个阶段性工作，每一项建设都要由一定的周期，应根据自身的实际情况，找出适合于自身发展的模式，保证城市基础设施建设的可持续性发展。城市设施包括城市的社会公共设施和市政基础设施，这些要素的建设和运行都需要有政策的扶植。在城市设施的配套方面，应当遵循充裕性原则，及相对于今后的一段时期，新建设的城市设施能够保证有一定的雨量，这是城市高质量运作的关键因素。当然，城市设施的配套需要考虑经济型的要求。
　　（四）交通政策
　　城市建通政策研究的问题主要是城市发展、经济变革中交通政策的选择问题，通过市场机制下的政策调节对城市发展中出现的交通问题进行调节。
　　现代交通运输工具的发展、交通方式的改变对城市规划有着重要影响。城市的交通政策主要涉及到城市在公共交通发展、私人车辆的数量和使用上的规定、社会公共停车场的建设和使用等等方面。对于大城市和特大城市，应当积极鼓励和促进城市公共交通的建设和发展，“公交优先”政策是我国交通政策的热点问题，在任何国家的任何城市中，城市道路数量永远是制约交通事业发展的瓶颈。国内外的实践告诉我们，在城市市区，加强城市公共交通的管理，加快城市公共交通的发展，是解决道路交通问题的关键。我国目前较为关注的交通政策之一是发展轨道交通政策，在国家的“十一五”计划中提出了“加快轨道交通系统中的建设”的政策，在对城市中轨道交通的线路、出站口位置作出合理的规划部署，是政府从中取得更大的经济收益。
　　(五）环境政策
　　噪声、废水、废气等影响着市民的生活，因此，城市环境日益引起人们的重视。城市环境政策主要是为了建设和谐的可持续发展的城市环境而之制定的，对城市的景观、水源、氧源等生态环境的保护与创造起到控制和引导的作用。如何建设一个可持续发展的城市，已经成为城市规划界关注的热点问题。城市环境政策不同于其他政策，它涉及的内容很广，可能是城市交通政策方面的，也可能是城市土地利用政策方面的，所采用的城市规划实施政策也各有不同。城市环境政策也就需要从城市社会的各项政策相协调这样的基础出发来建构。城市的环境政策当然要包括有关于大气、水质量方面的指标，而且还应当从更加广泛的角度去理解环境的含义，应当包括城市中的绿地、河流的使用，包括城市空间景观的质量，包括居住区的配套完整性等等方面。从更加广泛的意义出发，城市环境还应包括城市各项组成要素之间的相互关系的质量，这是城市总体规划实施政策中最为关键的内容之一。
　　（六）建筑建造政策
　　建筑建造控制既是为了满足生产、生活的良好环境条件，对建设用地上的建筑物布置和建筑物之间的群体关系做出必要的技术规定。城市规划在建筑建造方面的实施政策在很大程度上决定了城市面貌。城市规划在建筑建造方面的实施政策还有许多是针对建筑与周边空间关系提出的，如“容积率奖励”政策、“绿地率补偿”政策等都是针对如果开发商对公共环境（绿化景观环境）做出了一定的贡献，即以增加一定的建筑面积作为补偿。
　　（七）相关政策
　　政府部门会根据国家或各自地区的发展确定一些城市政策，其中有一部分政策并不完全属于城市规划实施政策，但是却保证了城市规划编制成果的顺利实施，如：“动迁安置政策”是伴随着城市发展战略和城市功能结构的调整，以及改善城市居民居住条件的需要，动迁安置作为一种政府的政策行为手段，保证城市建设和改造的顺利进行。
　　三、结语
　　城市规划本身是一种关于未来物质环境建设的政策陈述。城市规划的综合性和对城市发展的指导作用决定了城市规划是城市某一方面的公共政策的最基本内容。目前我国处于城市高速发展时期，城市规划通过制定这些政策对城市的发展建设起到控制和引导的作用，其内容体系是研究城市规划实施的基础，但我国目前公共政策方面的研究工作还存在很多不足，引发了城市建设中的很多问题，因此，建立行之有效的城市规划实施机制对我国有着重要的现实意义。
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