每个城市都有其自己的规划和管理，根据城市居民情况和地理环境不同，城市的文化也不相同。社会组织是现代社会治理中不可或缺的多元重要主体之一。本文是一篇城市规划论文范文，主要论述了当前社会组织的发展状况及其问题。
摘 要：上海作为国际性大都市，其中心城区黄浦的社会组织近年来发展迅猛，逐步形成了门类齐全、覆盖广泛的社会组织体系，在参与社会治理的过程中，发挥着越来越重要的作用。但在制度环境、人才队伍、规范管理等方面的问题也还比较突出，无法及时回应和满足群众日益增长的公共服务需求，迫切需要加以研究解决。
关键词：社会组织,发展,问题
从党的十八大提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，到十八届二中全会提出“改革社会组织管理制度”，再到十八届三中全会提出“创新社会治理、激发社会组织活力”，关于社会组织改革发展的蓝图越绘越细，方向已经明确，路径更加清晰。为了进一步弄清上海市社会组织的发展状况，深入了解上海社会组织存在的发展瓶颈与问题，以黄浦区为调查对象，通过实地调研、个别访谈、座谈讨论、查阅资料等方式进行了深入调查。
一、黄浦区公益服务类社会组织的发展概况
1.登记注册社会组织的总体情况
社会组织的法定分类有社会团体、民办非企业单位和基金会。截止2014年5月，黄浦区依法登记的社会组织共有647家，其中社会团体172家，民办非企业单位475家。172家社会团体大部分是体制内组建。475家民办非企业单位活跃在教育、技能培训、养老、婚姻介绍、文化、体育、社区服务等各个领域，逐步形成了门类齐全、覆盖广泛的社会组织体系，在参与社会治理的过程中发挥着越来越重要的作用。
2.公益服务类社会组织的具体分类
公益服务类社会组织是为社会公众和社会发展提供公益慈善服务，具有社会性、保障性和非营利性特点的社会组织，包括公益性民办非企业单位和公益性社会团体。目前，活跃在黄浦区的公益服务类社会组织主要包括三大类。一是政府支持下的民办组织，如街道文体联合会、志愿者协会、爱心互助会等组织，其业务主管部门是相关职能部门或街道，在前期启动和具体运作时由其业务主管部门推动，人员、场地、资金等均由业务主管部门承担。二是以协议方式承接政府公共管理和服务职能的社会组织，如华爱社区服务管理中心、浦爱志愿服务中心、社区养老服务合作社等，政府提供财力和物力的支持，借助社会组织的力量实现对公众的服务，但这类社会组织具有法人和工作运行方面的独立性，并不依赖政府购买公共服务的资金而生存。三是没有政府背景的草根组织，如读书会、文学社、影评组等民间社团，满足自身对各类兴趣或公益事业的追求，具有管理模式自主性、活动方式多样性等特点，虽然能筹集到一定的资金支撑其开展事业，但可持续性不容乐观。本课题主要以前两类社会组织为研究样本。
3.公益服务类社会组织的重要作用
近年来，黄浦区公益服务类社会组织参与公共服务取得显著成效。一是提高公共服务效率。101家社会组织以政府购买、社会捐赠等方式，积极参与帮困救助、养老、心理疏导、精神慰籍、文化中心管理等服务，满足了社会多元化服务需求，提高了公共服务的质量和效率，社会组织参与社会治理作用逐步显现。如区民政部在制定黄浦区居家养老工作方案的过程中，首次探索社会组织参与养你老服务新模式，引入了两家社会组织分别和瑞金二路街道、半淞园路街道合作，推进养老合作社的试点工作，一定程度上弥补了公共服务和产品的不足;又如，各社区爱心慈善帮困协会积极发动群众和志愿者队伍，采取有效措施，接受社会捐助，重点帮扶低保家庭等特殊困难群体。二是弘扬志愿服务精神。目前，区、街道(部门)、居民区三级志愿服务网络基本建成，建立了有60158名注册志愿者参加的643支志愿服务团队，各类公益组织活动的开展，拓宽了人们奉献社会的渠道，广大市民在志愿服务活动中增强了公益意识，弘扬了志愿服务精神，培育和践行着社会主义核心价值观。三是提升社会组织品牌形象。近年来，在公益服务类社会组织中涌现出一大批佼佼者，如“康乐家社区服务发展中心”等12家社会组织被评为全市先进社会组织;康乐家社区服务发展中心法人获得2014年市级五一劳动奖章。
二、公益服务类社会组织的发展特点
1.发展趋势迅猛
近年来，黄浦区社会组织发展趋势强劲，发展数量逐年提升。从今年4月1日起，按照《国务院机构改革和职能转变方案》要求，区民政部门根据市统一部署，开始积极探索降低准入门槛，对协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡服务类等四类社会组织实行了直接登记，促进了社会组织的快速增长。今年4月以来，黄浦区已有32个社会组织在民政部门直接登记，与去年同期相比增长了128.6%。
2.分布结构不均衡
虽然黄浦区各类社会组织已涉及各行各业，但从社会组织的分布来看，结构较不均衡。以民办非企业单位为例，在475家民办非企业单位中教育类、技能培训类民办学校共有284家，占比60%，而真正具有服务能力的公益服务类社会组织只有101家，仅占21.3%。教育类民非一枝独大，而服务困难群体、化解社会矛盾、社区治理等公益领域中的社会组织却显匮乏，难以满足日益增长的民生需求。
三、上海市黄浦区公益服务类社会组织培育发展中面临的瓶颈问题
随着政府职能的加快转变，公益服务类社会组织已步入发展的快通道，但调研组在调研中发现，制约其发展的瓶颈问题依然存在，尤其是在制度环境、人才队伍、规范管理等方面的问题还比较突出，无法及时回应和满足群众日益增长的公共服务需求。
1.政府购买服务缺乏制度安排
近年来，黄浦区加强了对公益服务类社会组织的扶持力度，据不完全统计，全区政府购买社会组织的服务资金有2000多万元，但在项目立项、过程监督、绩效评估等方面，基本是购买服务的部门自行执行，缺少整体性的制度设计，尚未形成统一的政府购买社会组织服务的制度和平台。调研中，部分受访人士反映，目前，政府普遍采用招标方式采购社区公共文化服务，但公共服务难以量化，在政府与社会组织签订的合同中很难清晰标出购买的产品细目与技术标准，在社会组织提供服务过程中又缺少专业人员对技术问题进行监管，直接影响和制约了对社会组织的绩效评估。由于缺少科学规范的制度设计，对某些社会组织只能套用物业管理的考核评估标准。此外，由于承接公共服务的社会组织匮乏，一些社会组织不仅自己要参与竞标，还要找人陪标，在投标上花费了大量的精力。政府购买服务缺少顶层设计，导致向社会组织购买服务的力度和范围差异较大，容易出现“内部化”倾向、定向购买，定价随意性大、管理成本估算不合理、项目评估监管不到位等问题。
2.政府职能转移不到位
社会组织要开展公共服务和社会管理，更需要政府转移职能，让渡开放部分服务空间，但目前，社会组织可以承担的公共服务等职能，政府还没有完全委托给社会组织承担，社会组织发展空间受到限制。特别是部分政府部门在职能转变、下放事权过程中，思想没有解放，出于习惯或部门利益考虑，往往只对本部门所建或熟知的社会组织开放，导致了社会组织的作用无处发挥。调研中，一些受访人员反映，部分职能部门在转移职能过程中，出现了转移异化、扔包袱的现象，政府将部分本应由自身承担的服务职能、具体事务转移给了社会组织，不考虑社会组织的专业能力，增加了社会组织的工作负担。据某位负责人反映，由于托管协议一年一签，社会组织长期发展没有制度保障，如遇到合作部门领导转岗，每次都要重新“讲故事”，说服新上任领导，政府部门也要具备遵守契约的精神;部分人士建议，可以由公益服务领域中发展较快较好的行业领军组织，利用自身经验承担目前较为缺失的培训职能，孵化更多的社会组织，提升社会组织的整体运作能力和服务能力。
3.吸引优秀人才难、专业性人才缺乏
据了解，像华爱这样具有专业背景的社会组织较难寻找，如果打浦街道不满意华爱管理效果，也难以寻找合适的社会组织承担其管理职能。即使在华爱内部，也存在着机构项目服务人员不足的情况，尤其是在一线承担服务项目，开展专业服务的工作人员队伍极不稳定。而五里桥街道文体联合会由于土生土长，先天在专业化水平方面存在不足。调研中，部分受访人员反映，政府购买社会组织服务价格构成中人力资源成本比例偏低，而社会组织开展项目主要依靠人力资源，对社会组织工作人员收入造成一定影响。此外，由于政府以项目购买服务的运作方式，客观上造成了一部分社会组织用项目聘用工作人员，“项目散、人员走”，专业人才对社会组织的归属感不强。由于社会对社工人才缺少客观、公正的评价机制，专业人员薪酬待遇偏低、价值被低估、队伍建设的政策支持和保障滞后等因素，直接导致了社会组织吸引优秀人才难、专业人才流失严重，专业人才的短缺几乎成为各类公益性社会组织发展的通病。
4.自身能力建设有待加强
据了解，部分公益服务类社会组织由于自身局限，缺少调配优质、稀缺资源的能力和手段，在资金、项目、人员等方面对政府产生较强的依赖，独立性和自主性较差，掌握资源的业务主管部门对社会组织的行政干预仍然存在，导致部分社会组织内部治理结构虚化、章程流于形式。还有少数服务类社会组织由于信息不对称，提供的公共服务与群众需求不匹配，造成了服务资源的浪费。调研中，有受访人士提出，由于自身组织偏向于某一方面服务，没有形成多元化服务格局，在日益拓展的服务领域中捉襟见肘，希望政府能提供相关培训。还有一些受访人士反映，由于政府对公共服务标准界定不清，对社会组织有无承接资质、优势特长、核心能级缺乏了解，造成了少数社会组织打着公益慈善的旗号，违背非营利宗旨，在承接政府公益项目中变相追求营利，社会组织自治自律机制有待进一步健全。
5.税收优惠政策力度不够
根据目前的税制，公益服务类社会组织与教育类、医疗类民非单位同等待遇，其在政府购买服务项目中仍需缴纳营业税，且可享受的所得税免税范围很小。政府购买服务的收入拨款被排除在免税范围之外，要享受免税政策，相关手续相当繁琐，必须在当地同级财政做免税资格审核申请，通过后，报同级民政部门复审通过，每年度由财政、税务、民政等部门公布的联合免税名单之内，申请捐赠类行政事业收据，才能做免税抵扣。以华爱为例，每年按照民非单位5.6%营业税缴付比例上缴税收，且由于与物业管理公司签订合同，部分税后的托管费用在转付给物业公司后再次计税，每年上缴税收近10万元，对公益服务类组织来说税负较重。
纵观本次调查中上海社会组织发展中所暴露出的问题，有的是老问题，一直未能很好的得到解决;有的是新问题，尚未能引起有关政府部门的重视。这都需要理论和实践部门紧密结合，进一步加以研究，从而寻求化解此类问题的良策，进而有力的促进社会组织的健康有序发展。
作者简介：黎明琳(1974-)，男，江西南康人，硕士学历，上海市黄浦区行政学院公共管理教研室主任。研究方向：法学、公共管理等。
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