推进农村金融体制改革的路径选择

　　摘要：农村金融体制改革必须服从于农村现实金融需求。目前农村金融体系结构与运作机制依然存在很大缺陷，存在着金融产品和服务单一，支农功能弱化，信用和风险保障机制不健全，农村贷款难、存取款也难等问题。而改革应从农村金融机构设置、信贷服务方式、担保和评级体系、保险制度安排等方面入手，整体推进。
　　关键词：农村金融体制,改革,调查
　　自1996年颁布《国务院关于农村金融体制改革的决定》至今，我国的农村金融改革已进行了十余年，逐步形成了以合作性金融机构为基础，商业性金融机构和政策性金融机构分工协作的金融体系。但随着农村金融体制改革的深入，困扰“三农”的金融服务问题依然没有解决，农村金融体系结构与运作机制依然存在很大缺陷，这已成为目前羁绊新农村建设的棘手问题。
　　一、农村金融体制改革中存在的问题
　　我国农村金融体制改革尽管取得了很大的成绩，但一些深层次问题并未解决，甚至产生了一些新问题。
　　1、改革偏重于机构的调整。农村金融体制改革要有利于新农村建设，首要的问题是加大对农村的资金投入，实现资金、技术、能源等方面的倾斜，这客观要求金融机构网点分布更为合理。但是近年来金融机构为了减少风险和费用开支，过分强调集约经营，大量撤销农村营业网点、现金库，裁减人员，使农村出现了存款难、贷款难、支现难、转账难的现象。
　　2、商业银行经营策略的转变导致农村信贷供需矛盾日益扩大。随着农村经济的发展，农村中小企业、家庭作坊不断涌现，农村消费需求不断扩大，农村信贷需求呈现出了多元化、规模化趋势。但是近年来商业银行经营战略开始转移，对农村特别是所谓风险地区的贷款逐步减少。农村信贷供需矛盾日益扩大。
　　3、金融机构贷款方式与农村借款主体现实状况不相适应问题日益突出。一是国有银行信贷审批权限过于集中，贷款手续繁琐，评级授信门槛较高。农民和农村中小企业是特殊的信贷群体，客观上存在诸多授信缺陷，如：经营规模小，可用于抵押的财产少。企业经营前景不稳定，企业财务管理较差，银企双方的问题影响了贷款的投放。二是金融机构信贷业务缺乏创新，贷款仍以抵押为主，保证、信用等传统贷款业务逐渐减少。信用社小额信用贷款是适合“三农”需要的贷款品种，但近年来这类贷款却增速趋缓，甚至在一些地区出现萎缩现象。
　　4、金融机构支农功能和作用弱化的趋势未能扭转。突出表现为：一是农业银行在农村的信贷支撑作用不复存在，贷款不断萎缩。二是农村信用社“一社独大”，优越性显现。随着各商业银行的退出，信用社在农村的地位无人能比，“皇帝的女儿不愁嫁”，贷款自然要严，经营目标自然要转变。调查发现，很多农民对现行贷款手续的过于繁琐不满意，对贷款利率过高上浮不以为然。
　　5、担保公司的信誉差、担保能力低。2002年6月全国人大颁布了《中小企业促进法》，要求县级政府推进和组织建立中小企业信用担保体系，但大多数新成立的担保公司由于资本金不到位，内部管理和业务操作不够专业，而仅仅成为挂牌公司。由于缺少合格的担保主体，商业银行不得不减少保证贷款，而替代于抵押贷款。
　　6.农业保险发展滞后的问题依然严重。多年以来，我国农村地区只有人保财险公司开展农业保险业务。近年来，农村地区的保险机构尽管建立了多家，但其业务除了寿险和财险外，没有一家公司经营农业保险。原因是农村种、养殖业灾害风险高，经营农业保险面对的分散的单个农户，成本支出多，赔付率相对较高。
　　二、加快农村金融体制改革的建议
　　农村金融体制改革是目前我国金融改革的重中之重，是关乎农村经济和金融业长远发展的重大问题。为此，改革应从以下几个方面的入手：
　　1、农村信用社的改革应以现实性为基础。目前信用社的“三会”制度虽然建立，但并未真正发挥作用，社主任由上级联社任命，监事会内部人控制，股东大会没有权力，其原因在于目前的省、市、县级严格的管理体制。因此，信用社的改革应首先解决管理权与法人地位问题。由于县级信用社是一级法人，应给其更大的经营决策权力、财权、人事任免权等，使其独立经营，真正成为地方性金融机构；市级联社与其只是业务指导关系。从信用社的长远发展来看，成立农村合作银行是一种趋势，但并不能一刀切，信用社的发展首先是规模经营、风险自控，真正贴近“三农”服务。
　　3、改造农发行，突出国家政策性金融业务。首先，加快农发行的改造。增加财政投入，处理目前农发行的坏账。实行政策性金融业务集中，农业开发、农田基础设施建设、粮棉油补贴等项目贷款由农发行办理。在管理方面，建议遵循“独立核算、分账管理”的原则，即“自营业务部分盈亏自负，政策性业务部分财政贴补，委托业务部分委托方贴补”。国家财政应加大支农政策性资金投入，农业部、各级地方政府、支农组织可以通过委托农发行来办理信贷、租赁等业务。在资金来源方面，农发行可以更多地借助人行发放专项票据，在“风险可控、保本微利”的前提下，进一步加大自营贷款业务。
　　4、构建贴近“三农”的多样化的金融机构。首先，政府应尽快引导成立村镇银行、农村资金互助组社、贷款公司等形式的金融机构。这些机构主要设在村镇以下，弥补商业银行、信用社留下的服务真空。其次，清理整顿地下钱庄、基金会、不合法典当行等机构。对资金有实力、风险较小的机构进行规范登记，纳入经营许可范围，加强监督、监控。第三，引导民间借贷。民间借贷存在着违约、诈骗、高利贷等风险，银行业监管部门应加强政策约束和市场导向，保障农村金融秩序的稳定。
　　5、注重金融机构服务方式的改革。首先，改革贷款方式。针对农村借款者抵押品种少，担保主体缺位的现状，商业银行应和信用社一样探索开办小额信用贷款业务，在信用良好的前提下，提高小额信用贷款的额度。其次，推广农户联保贷款，建立农户间的担保体系。第三，完善贷款抵押担保机制。实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。规范担保物权，例如作为贷款的担保除了有形财产之外，其他财产权如债权、专利权、商标权等也可作为抵押或其他形式的担保财权，为此，应扩大担保权适用范围，将企业的应收账款、专利权、商标权作为担保权。
　　6、完善农村信用保障体系。首先，健全担保机构体系。自上而下建立全国性的政策性担保公司，以财政投资为主，金融机构和社会团体等参与出资,主要为中小企业提供信用担保。其次，大力发展农村商业性担保公司，通过吸纳股份资金、民间资本，多渠道筹集资金，壮大担保实力。第三，加快信用担保立法。由于我国担保行业立法滞后，导致行业进入门槛低，资信程度良莠不齐，为此应抓紧制定担保行业法规，全面规范信用担保中存在的问题。第四，加快资信评级体系建设。建立有威信的资信评估机构，引进外部信用评级。
　　7、建立政策性的农村保险体系。首先，建议成立国家政策性农村保险公司，在省级成立分公司，统筹全国政策性农村保险业务。具体业务采取商业保险公司代办的方式。主要针对农村种植业和养殖业开办险种；实行低费率、高保额，高贴补政策；国家和地方财政各拿出部分资金予以补贴。其次，推进新型农业保险机构的建立。主要是发展农业互助保险组织，如成立农业产业化保险组织，即由农副产品生产、加工、销售各方相互提供担保，实行风险分担。也可以政府牵头并出资成立农业保险协会，组织特色产业个体入会，交纳一定资金，实行倍数保额。
　　
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