工程监理职业责任保险的推行设想

所属栏目:项目管理论文 发布日期:2016-07-18 14:23 热度:

   我国实施工程建设监理制度已经二十几年,它对保证建设工程的质量和安全,提高投资效益具有十分重要的意义。近年,伴随着经济建设的高速发展,政府的监管职能由微观管理转化为宏观管理,监理的执业范围越来越广、内容越来越多,即增加监理的履行义务的成本,客观上也加大了监理的执业风险。本文通过对工程监理职业责任风险分析,结合工程监理职业责任保险现状,提出实施条件设想,旨在强调推行监理职业责任保险的必要迫切性,以供行业决策者参考。

建设监理

  《建设监理》是传播、交流建设监理业务工作内容和宣传国家有关建设监理、建设管理政策、方针、法规的重要窗口。主要栏目:监理工作、项目监理、设计监理、质量控制、投资控制、进度控制、合理管理、经验交流。

  工程监理是一项高风险的咨询服务职业.现阶段监理从业人员收入偏低,整体行业利润率不高是不争的客观情况。工程建设的具有固有的特殊性(多为露天作业、流动作业、高空等危险作业;作业环境条件差、工期长、从业人员素质不高等),使得工程质量、安全问题始终未得到有效彻底控制,生产事故时有发生。而法律体系尚未完善,对各自参建主体的责任界面分割存在模糊之处,也容易产生追责纠纷,一旦发生质量安全事故,往往监理难脱干系,可能直接造成引发监理合同的巨额赔偿。对于监理企业而言,从它所承担的风险责任和所得收益不对等,影响了行业市场有效健康发展。为化解和转移工程监理风险,增强监理企业抵抗风险的能力,保障监理行业健康发展,建立并推行监理职业责任保险制度尤显迫切必要。

  1有关责任保险的几个定义

  1.1保险

  保险(insurance)是以合同形式确立双方经济关系,以缴纳保险费建立起来的保险基金,对保险合同规定范围内的灾害事故所造成的损失,进行经济补偿或给付的一种经济形式。保险是一种经济制度,同时也是一种法律关系。它源于中世纪海上借贷。1384年,比萨出现世界上第一张保险单,现代保险制度从此诞生。

  保险具有经济补偿、资金融通和社会管理三个功能,其中经济补偿功能是保险的立业之本,最能体现保险业的特色和核心竞争力。保险险种可以分为人身保险和财产保险两大类。其中,人身保险主要包括人寿保险(简称寿险) 、意外伤害保险和健康保险。根据我国的分类标准,财产保险可以分为四大类,即财产损失保险、农业保险、责任保险和信用保证保险。

  1.2责任保险

  责任保险是指以被保险人对他人依法应负的民事赔偿责任为保险标的的保险。责任保险包括的范围十分广泛,主要包括公众责任保险、产品责任保险、雇主责任保险和职业责任保险等类型。

  根据我国《保险法》第50条第2款规定:责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险。

  1.3职业责任保险

  职业责任保险( Professional Liability Insurance) , 更常被称为职业赔偿保险(Professional Indemnity Insurance), 是把全部或部分风险转移给保险公司的一种机制, 由保险公司向那些由于职业人员疏忽履行其照管的职责造成的损失而有权获得的当事方进行赔偿。

  1.4监理执业责任保险

  监理执业责任保险是指监理单位对因意外事故或特定事件的出现所导致业主或其他第三方的损失而需承担经济赔偿责任进行投保,一旦在保险合同有效期内由于监理执业疏忽或过失造成业主或第三方损失的,其经济赔偿责任及索赔处理过程将由保险公司来承担,从而规避不可预料的事故风险的机制,是有效的风险管理手段,这在国际上是一种常用的工程避免风险办法。我国工程监理职业责任保险2002年4月首次在上海试行。

  2建立并推行监理职业责任保险制度迫切必要性分析

  2.1监理工程师的职业责任的职业责任

  工程监理是一种专业技术咨询服务。监理工程师的职业责任可以分为两大类,即过失责任及合同责任。过失责任(不履行或履行不当),是指监理工程师没有履行其作为专业技术人员应该履行的责任,或是履行不当造成了业主或第三方的损失,因此,必须承担相应的民事损害赔偿责任;合同责任(履行不力),是指监理工程师作为监理合同当事人的尽管认真履行义务,但未能实现合同的规定标准,从而给另一方造成了损害,仍须依据合同承担相应的经济赔偿责任。

  2.2监理工程师的职业责任的风险因素

  中国建筑学会专家王家远教授(深圳大学)曾经做过一项问卷调查,用风险重要性评分方法来识别工程监理可能面对的主要责任风险及其对工程质量、安全和监理行业自身的影响, 得出排名前10 位的责任风险如下(见:表1)

  表1

  主要责任风险排序

  1发现转包工程或违法分包而未报告6项目监理机构专业配套不全

  2明知建设单位的行为违法, 未向相关部门报告7法律法规对监理质量责任的界定不明确

  3监理单位对监理机构投入的资源不足8法律法规对监理安全责任的界定不明确

  4项目监理机构的人员不稳定9监理人员素质不高, 能力有限

  5政府执法部门的执法水平不高10法律法规对工程监理的定位不准确

  2.3监理工程师的职业责任的风险因素分类

  从上述监理表中的工作特征来分析,监理工程师所承担的责任风险可归纳为如下六个方面:

  (1)行为责任风险:一是监理工程师超出了业主委托的工作范围;二是在工作中发生失职行为;三是监理工程师由于主观上的随意行为(不遵守职业道德),造成了工程损失 。

  (2)工作技能风险:受限于监理工程师的专业水平,即使勤奋努力工作,也不一定能取得应有的效果。

  (3)技术资源风险:科技发展日新月异,新材料、新工艺的大量涌现,技术更新并推广和实际掌握运用存在时间差。同时检测设施、检验的方法可存在局限性,所谓学无止境,人认识有限性。使得监理工程师在工作中并无行为上的过错,仍然有可能受限于技术资源而产生的工作风险。

  (4)管理风险:监理合同义务主要依靠监理工程师完成,由于岗位特殊性,监理工程师执业场所往往远离监理企业,企业是现场监理机构进行有效管理具有难度。同时,总监与监理工程师之间也存在管理绩效问题。即监理单位和总监之间、总监与监理工程师之间约束激励管理机制是否富有成效也左右监理合同的履约质量的优劣。

  (5)社会环境风险。主要来源建设单位对监理的认识了某些偏差、误解而不支持监理工作,或者乱加干涉监理的正常工作。参建单位缺乏安全、质量意识忽视现场管理,或者为追求利益最大化,拉拢腐蚀监理工程师,通过偷工减料、违章施工、以次充好,造成建设单位财产损失。

  2.4监理工程师的职业责任的赔偿后果

  《建设工程委托监理合同》(GF-2012-0202)通用条件第4条文规定:"监理人未履行本合同义务,应承担相应的责任。因监理人违反本合同约定给委托人造成损失的,监理人应当赔偿委托人损失。赔偿金额的确定方法在专用条件中约定。监理人承担部分赔偿责任的,其承担赔偿金额由双方协商确定。"

  《建设工程委托监理合同》(GF-2012-0202)专用条件第4条文规定:"监理人在责任期内,应当履行约定的义务。如果因监理人过失而造成了委托人的经济损失,应当向委托人赔偿。赔偿金=直接经济损失×正常工作酬金÷工程概算投资额(或建筑安装工程费)",与原监理合同示范文本(GF-2000-2002)对比,存在一个显著变化,即赔偿金取消了监理单位因行为过失给业主造成损失的最高赔偿额不超过监理报酬总额的规定。

  工程项目一般投资额较大,一旦因监理工程师的职业责任原因给业主或第三方造成重大损失, 按上述赔偿金计算公式计算,意味着发生索赔时赔偿数额巨大。然而,工程监理单位主要是为业主提供技术服务,其自身的经济实力相对弱小,经济赔付能力也非常有限。一方面,监理人难以承担高额赔偿,加重监理企业担忧和从业人员的畏惧心理,产生行业悲观情绪;另一方面也难保证受损失方得到应有的赔偿,使得合法权益难以保障,甚至影响了社会对监理制度的真确认识。因此,建立、推行监理职业责任保险尤显迫切和必要,对监理企业健康发展和保障委托人合法利益将起到重要的保障作用。

  3国内外监理职业责任保险的现状

  3.1外国的工程师职业责任险发展

  1948 年,美国国家工程师协会才首次投保工程师职业责任险。国外监理责任保险的运作大体有两种形式。一种是政府规定的强制保险,如在加拿大,政府赋予工程师协会权利,完全由工程师协会来进行运作管理。另一种不是强制保险,如在美国,根据业主的具体要求,由监理工程师投保。在美国,监理责任保险单的构成大体是固定的,主要包括:责任区域、免赔条款、重复投保和除外责任四个方面。不同保险合同存在着一些共同的除外责任内容外,因不同保险公司、不同保险单存有较大的差别。

  3.2国内的监理工程师职业责任险践行

  我国监理工程师职业责任保险制度也借鉴国外的一些做法,上海市于2002 年4 月首次在全国试行监理工程师的职业责任保险,《上海市建设工程监理管理暂行办法》第一章总则中第8条"提倡本市监理单位参加监理责任保险";深圳于2002年8月23日通过了《深圳经济特区建设工程监理条例》, 条例的第20条明确规定"监理单位应当为其监理工程师办理执业责任保险。具体办法由市主管部门另行规定。未办理职业责任保险的, 不得承担监理业务。"2003年3月, 广东湛江中国人保各分支机构推出了工程监理责任保险, 在广东湛江进行了试点。期后天安保险公司、平安保险公司、太平洋保险公司陆续推出该险种。

  2005年6月30日在全国建设工程监理工作会议上,建设部建筑市场管理司司长王素卿认为: 建立工程监理职业责任保险制度是提高工程监理水平, 保证工程质量, 完善市场管理制度, 建立社会监督体系的重要措施;也是强化工程监理单位与监理工程师法律责任, 监督他们依法执业,减少监理工作风险的有效办法; 是控制监理风险, 增强工程监理企业抵抗风险能力的有效途径。

  2006年11月23日原建设部副部长黄卫在北京召开全国建设工程质量管理工作会议指出"要积极推行工程质量保证保险和执业资格人员责任保险制度"

  3.2国内的监理工程师职业责任险推行存在问题

  2002 年以来,尽管部分省市试行监理工程师的职业责任保险,无论从实际参加投保的监理企业和开办此险种的保险公司来讲,还是屈指可数的,实施的效果也不尽人意。归纳原因,监理企业主观上缺乏风险意识,参与职业责任保险的积极性不高;在法律法规制度成面存在缺失或不完善,如存在法律责任内涵欠明、界定困难,监理责任范围规定不全,某些法律条文还存在相互矛盾的地方等;保险合同的形式、内容未形成公正科学的示范文本,给投保人和被投保人在实施保险合同的过程中难以操作;缺乏判断职业责任归属的权威鉴定机构,从而导致职业责任纠纷仲裁缺乏权威的判断依据;缺乏为监理责任保险提供服务的中介机构;监理行业协会尚未形成有力的推动作用,保险业务的开展存在困难;保险业的自身发展水平较低,保险定价不科学,监理取费偏低等因素限制了监理责任保险的开展。

  4、建立、实施工程监理责任保险制度的设想

  4.1完善法制,修订有关的建设监理法律规范及管理条例

  首先,要从建筑法律法规层面上,进一步明确参建单位各主体的责任、义务、权利。明确监理职责的合同范围、法定义务及其法律后果。只有厘清义务和权益,才能实现在发生违背义务时的责任追究。同时也为保险合同的免赔条款的条件提供详细的法律依据,减少保险合同双方在索赔成立条件上纠纷,更大程度的公正处理索赔,保障保险合同双方的正当权益。

  又因保险的专业法律要求,责任保险中的责任还受到保险中责任概念的制约,所以责任保险中的承保责任应该是监理职业有关法律和保险中关于责任概念的交集。在制定法规时,还要注意建筑法律体系、保险法律体系、其它民法法律体系的衔接配套。

  其次,依据建筑法律法规、合同法和保险法,起草和制定工程监理责任保险的合同示范文本。结合监理工程师职业责任分险的具体特点和保险法规约定,详细工程监理责任保险的合同规范文本的具体内容。力求为推行监理执业责任保险制度

  提供法律基础条件。

  4.2逐步推行强制性监理执业责任保险制度

  政策的制定和政府的引导,将是监理执业责任保险制度实施的首要条件。可借鉴国际一些做法,投保职业责任保险作为咨询工程师等专业人员从业之前的前提条件之一。例如在签订监理合同时,必须同时签订监理执业责任保险,保险合同作为合同备案的必要文件材料。在政府投资项目中可以优先实施。未办理保险合同备案的项目不得办理施工许可证。从行业行为规范中引导监理企业增强风险意识,逐步自我加强风险转移的自觉行为。例如《上海市建设工程监理管理办法》中第12条文中,将投保监理职业责任保险纳入建设工程监理评标标准中。

  同时,应当看到在现实行业发展的现状,由于各地客观原因,行业发展也不均衡,全面推行强制性监理执业责任保险制度可能面临重重困难,而在经济较发达地区先行试点推行强制性监理执业责任保险制度可能更为务实、可行。在时机成熟时,再向全国逐步推广。

  4.3进一步修订监理合同的格式内容

  4.3.1增加监理执业责任保险条文

  对《建设工程委托监理合同》进行修订,进行补充和完善,从合同义务的角度对监理职业责任保险做出约定,直接明确由于监理工程师的疏忽和过失造成业主损失是所应承担的责任范围,并且应该在监理合同中说明具体的认定办法。为保险合同的详细内容提供最直接的依据,避免索赔纠纷。

  4.3.2明确投保金的来源

  目前监理取费(国家发改价格〔2007〕670号)也没有考虑监理职业责任保险的问题,可以修订该监理取费文件,明确监理费是否含监理职业责任保险费用,并在监理合同中补充明确规定监理职业责任保险的保费由委托人支付、监理人、双方共同支付等多种方式。解决好投保金的来源问题,降低监理企业投保的经济上顾虑,同时也增进监理合同双方对职业责任保险的理解共识,一定程度上引导委托人规范自身合法规范履约的自觉性,和主动分担监理职业责任投保金的可能性。

  4.4建立公正性的保险责任界定评估权威机构

  和其它保险险种一样,赔偿标准的确定是否科学、公正、合理是保险合同实现赔偿给付的核心焦点,当发生监理执业责任事件后,必须有个权威机构依据事故的原因、法律规范、保险合同等依据来认定事件的责任程度和赔偿标准。可以参考《医疗事故处理条例》中医疗事故技术鉴定的专家库任资做法,或参考建筑工程评标专家的资格要求,由行政管理部门或行业协会组织建立监理执业责任事故技术评估专家库,评估机构专家库应当以建筑专业、法律专业等专业人士为主。严格入库资格,采用统一管理,随机抽签的方式开展监理执业责任事故技术评估,来保证监理执业责任界定的独立性、公正性、科学性、权威性。

  4.5发挥监理协会的引导、辅助作用

  各级监理协会,作为行业的组织,在行政和企业之间起到了良好的桥梁沟通作用,一方面代表行业的整体利益参与政策的制订,对行业健康发展起到了巨大的辅助作用,另一方面也是宣传和贯彻实施政策的先行者。监理协会可以通过自身的专业优势、信息资源优势开展专业法律咨询服务,引导、帮助监理企业办理职业责任保险投保,并在责任事故发生后,参与责任事故调查、协助监理企业进行保险索赔,最大程度地维护监理企业合法权益。

  4.6关于监理职业责任保险险种和保险费率的设想

  监理职责具有双重性(监理的合同的义务和社会义务),监理职业责任保险目的应当考虑社会公共利益和委托人利益相结合。监理合同的主体是委托人(业主)、监理人(监理企业),监理企业和监理工程师之间存在二次代理问题,监理企业和监理工程师之间存在信息不对称,监理职业责任保险目的应当考虑社会公共利益和委托人利益相结合。不同项目中,监理合同所涉及监理职责的内容有共同点,也有特殊性。监理职业责任保险应当考虑普遍性风险和特殊性风险两个属性。同时,因监理职业责任风险因素综多,且建设周期相对较长,各类监理职责风险事件发生存在客观性和偶然性。

  在小结上述监理职业责任的特征基础上,笔者认为监理职业责任保险险种可在监理职业责任保险设立强制险(针对企业)和项目责任险(针对具体项目)两类组成,借鉴国内汽车保险(交通强制险和商业险)的有关做法。至于费率高低,应该兼顾监理行业和保险行业的共同利益,在广泛征求双方意见基础上,由物价部门推行政府指导价。

  4.6.1企业强制险

  任何监理企业必须办理,采用相对固定费率法,按年度缴纳保险金。可纳入企业资质年检的必要条件内容。当发生监理工程师的职业责任原因给业主或第三方造成损失,无论哪个项目和最终赔偿金多少,均可由企业强制险作为基础赔偿,可以全部或部分作为赔偿金优先进行赔付。

  不同企业经营领域(例如:矿山、加工冶炼、石油化工、水利电力、交通运输、建筑市政、农业林业工程等)采用不同费率标准;资质较高的意味着业务量大,风险发生可能性大,取费率高;考虑区域经济发展不平衡,为鼓励投保,可按企业所在区域经济水平设置高低标准,发达地区取费率高于其它经济欠发达地区。

  4.6.2项目责任险

  项目责任险可作为企业强制险的追加保险,当发生监理工程师的职业责任原因给业主或第三方造成损失,可以作为企业强制险的补充,用于超出企业强制险赔偿金的追加额。

  按具体工程项目资金来源的不同、投资规模大小等因素,分必须投保和自主选择投保二类。第一类(必须投保):凡涉及国有资金、政府融资贷款、涉及社会公共安全、公共利益的项目,监理企业按政府指导价必须投保。

  第二类(自主选择投保):适用于除必须投保之外的项目,监理企业可自行决定是否投保,采用浮动费率法(政府提供取费价格参考,保险合同双方协商定价),可以按具体某项目的特点,所承担监理业务的企业履约能力等依据,自行评估风险大小来协商定价。充分体现高风险高投入,低风险低投入的原则。

  5 结语

  基于监理职业责任风险客观性,且风险后果具有严重性,实施监理行业强制性保尤显迫切和必要。有坚持政府倡导;协会沟通、引导; 业主要求和监理企业自愿投保相结合的路线, 市场化运作的模式,分阶段分区域推广实施监理职业责任保险制度,对监理企业健康发展和保障业主或其他第三方合法利益将起到重要的保障作用。同时要清晰认识职业责任保险只能转移经济赔偿责任,并不能完全化解监理工程师(或监理企业)的其它责任风险(行政责任风险、刑事责任风险),监理企业应当加强重视职业责任风险,加强自身建设,不能因为推行职业责任保险就产生麻痹心理。只有内外举措兼顾,才能有效预防和降低风险。

  [参考文献]

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  [4] 田杰芳,魏庆朝. 论监理工程师的职业责任保险[J]. 北京交通大学学报(社会科学版)2005 年12 月第4 卷第4 期

  [5]《建设工程监理合同(示范文本)》(GF-2012-0202)

文章标题:工程监理职业责任保险的推行设想

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