行政管理视角下的规划编制方法改进与创新

所属栏目:工商企业管理论文 发布日期:2010-08-24 11:36 热度:

  
  【摘要】规划编制方法也是需要随政策、社会背景的变化而随之改进发展的,否则它将没有生命力,用长期不变的方法编制规划是不适应社会发展的,规划也不会被重视与实施。本文结合自身对规划实施不理想的长期反思和换位工作的体验,从行政管理视角下阐述规划方法改进与创新的必要性,提出了规划方法改进的方向和内容。文中强调规划人员首先要更新理念、调整心态,才能正确客观对待地方首长、基层公众提出规划意见,才能吸取有益的规划思路。同时还提出规划人员对国标、政策应有客观的认识与理解,做到灵活运用、实事求是,对规划编制应多研究实际问题,多听各种意见,多熟悉政策、法规,才能真正做出有效的规划方案,规划才能得到有效实施。
  【关键词】管理视角;规划方法缺陷;规划方法改进与创新
  1、当前规划编制方法存在的问题
  1.1、认识方面存在规划编制与实施管理脱节
  一方面,当前规划编制方法大多是至上而下的开展工作,编制人员既有专业的自信,又掌握有国家编制办法、技术规范的法宝,工作中常常对现状问题和好的意见于不顾,规划在无视地区差异、经济差距、思想观念差别和管理人才差劲的状态下完成,成果评审也是系统内进行,走程序,即使出现地方不同意见,并不影响多数的评审结论,规划自然就成了专家追求的理想目标,地方政府只能被动接受并消费规划。另一方面,地方首长对规划的认识和接受并非我们想象的乐观,非工科专业背景的地方首长多数认为规划就是约束地方活跃发展的绳索,制约地方首长意志实施的“拦路虎”,没有规划、发展自由度更大,但因国家政策和法规要求,必须是先规划后建设,否则不能获得土地和资金的支持,无奈只能先做规划。至于规划内容,只要解决当前的批地、争资金等问题即可,其它并不在意,何况也没心情和时间去关心和解读。由此可知,地方首长对规划编制目的与意义的认识与编制人员的认识相差太远,一方是为国标、政策的落实而规划,为学术而规划,另一方是为获取土地和资金而规划,为完成上级下达的目标而规划。两者认识上的脱节,规划必然很难实施。
  1.2、规划确定的目标与地方经济社会发展状况脱离
  当前规划编制的依据都是严格遵守国家法律、法规、政策和地方一定的实际情况,即国家法规、政策是贯彻执行的主体。地方实际情况是规划考虑的重要因素,两者地位不对称。而我国是资源条件、经济发展水平、科技力量、文化素质、人口人才聚集程度等方面发展在东西和南北地区差异悬殊的大国,其标准规范、政策的制定均采用的是全国平均水平,并没有体现各地区的特殊性,按此标准制定的各项发展目标一般不符合欠发达地区的经济社会发展状态,地方政府也无力实施,但不按国家标准制定规划发展目标,其规划又很难通过审批。由此可知规划编制是以什么问题为研究主体,将直接影响规划的实施问题。
  1.3、规划编制过程中的宣传和公众参与不足,规划缺乏应有的理解和支持
  当前规划编制大多是时间紧、任务重、市场化程度较高,由此带来了规划编制轻现场调查研究,重室内工作构思,方案汇报、评审时间短,规划让地方公众了解与参与的时间很少,其效果是了解规划的只有重视规划的个别领导和组织编制规划的部门,其它部门和领导基本不知道规划编制是什么回事,编规划干什么,加上收资过程中有关部门的不配合,认为增加他们工作麻烦,从而在一定范围反宣传等,在这样状态下编制出的规划其知晓率、参与率、支持率和主动遵守率肯定不高,规划实施的阻力自然就大,尽管城乡规划主管部门和上级政府采用行政命令手段去推行,他们也只是被动应负了事,不会有实质性的行动。
  1.4、规划文本表达形式与常规公文表达形式不一致,规划得不到有效的理解,也增加了贯彻执行的难度。
  规划及其相关专业人才不足是全国的普遍状况,加上东南沿海及发达地区对人才的高强度吸引,使得西部和欠发达地区的专业人才更是缺乏,再加上人才使用机制体制上的缺陷,造成了真正实施规划管理的岗位上没有专业人才,特别是远离省会城市的县城缺人才的矛盾更突出。而我们规划文本传统的表达方式确实很难让非专业人员看明白,何况规划的内容丰富,涉及的面广,采用图纸表达的多,这让管理人员更是看得眼花缭乱、云山雾海。规划成果缺乏解译,其信息也就得不到传播和让人接受,规划就得不到真正意义上的重视,其实施也很难了,规划文本往往被当成文献保存。
  2、对城乡规划及其编制创新的理解
  城乡规划从政策层面上看是一项公共政策,其内容是研究和解决城镇空间布局与规模控制,科学合理确定城市、镇的发展布局、功能分区、用地布局、制定有效的规划实施保障措施,其目的是解决空间资源的优化配置,维护空间资源利用的公平性,促进能源资源的节约和利用,保障城市运行安全高效,综合研究城镇布局等问题,其实质是在一定经济、社会、政治发展背景下,建立一套人与资源、人与建设协调发展的秩序。
  城乡规划从管理层面看,则是地方党委政府统一不同的发展意见,集聚各种发展思路,形成强大动力的平台。城乡规划的前瞻性和可操作性决定,它是相对稳定的长远目标与动态变化的阶段性目标的有机结合体,是对城镇(乡)建设发展过程的引导与控制。
  城乡规划编制是一项协调国家政策法规、地方发展实际及意愿,通过规划语言形式表述,形成各方共同接受和支持的发展纲领性文件的工作。因此编制工作既要“吃透”国家政策与法规精神,更要注重研究地方发展阶段和潜力,还要科学合理地整合各级领导、专家对地方提出的各种发展思路和要求,通过规划思维进行深入研究、反复推敲、科学取舍,才能产生可行的成果,因而规划不是靠某一人的聪慧就能完成的事,而是集体智慧的结晶,规划成果的有效性就来自于规划编制过程中参与人员所代表的广泛性,所以规划编制必须是在专家领衔基础上走向公共参与的道路,才能使规划的有效性得到充分体现。
  3、规划编制方法的改进和创新
  3.1、在规划编制内容方面:要遵循建设部“规划编制办法”的基本要求,同时还应突出现实问题研究,做到“详”、“简”有序。
  规划编制应从以规范化编制为主线展开工作,改变为以问题研究为主线展开工作,对城镇存在的共性问题如性质、规模、用地布局、公共设施、给排水、电力电信、环卫等内容则按规范化要求编制完善;对城镇不涉及的问题,如无江河通过城镇的防洪,非设防城镇的人防规划,西部小城镇的交通规划,无工业区城镇的环保,没有条件使用管道燃气城镇的燃气规划等等,这些内容可以删掉,对有特殊要求城镇所面临的问题,如旅游城镇、古村镇、地质灾害威胁大的城镇等,应增加编制内容,总之规划编制应因城而异,认真分析研究城镇现实与长远存在的主要问题、政策、政府关注的主要矛盾,先制定工作方案与内容,然后针对性展开工作,制定切实可行的发展目标和实施措施,这样才能真正指导和调控地方建设发展。
  3.2、在理解与运用国家政策和规范标准方面,应兼顾政策、规范的强制性与地方实际情况,做到灵活运用与实事求是。
  国家政策与规范是针对全面平均发展水平制定的,其中限制性条款与指标是针对发展较快的地区和城镇,对需要加快发展的地区和城镇针对性并不强,但也不能毫无道理地违反,应有强有力的依据推出落实目标与政策有困难的结论,从而制定切实可行的规划目标和标准,使地方政府有信心和能力推动建设发展。
  3.3、在规划编制方法上应注重现场调研,关注各级领导思路和加强公众参与沟通,做到规划宣传与实施贯穿于规划编制全过程。
  组织规划编制是政府的职责,编制规划是专业部门的工作,如何将规划编制及其内容深入人心,并得到有效实施,则是规划编制工作观念转变的问题。首先规划编制人员要克服专业优势感,克服“我的方案就代表科学与合理,我就能包办城镇发展问题”的激进情绪,要充分认识到自己在思维层面、知识结构层面、社会阅历层面的局限性。换之的是要依靠组织、依靠团队力量,尊重领导,相信群众,虚心听取不同意见并吸取合理的成分,溶入到规划方案中。其次是要耐心进行深入的现场调研,努力了解和掌握不同城镇的特性,以便于充分认识它,并判断它所处的发展阶段,从而才能准确的整合各种思路与意见,形成科学合理的方案。第三是注重现场调研的形式和效率,调研可分务实和务虚两部分,务实主要是收集各种文字、图纸方面资料作为规划的基础资料;务虚则主要是找有关领导、社会名人、基层群众谈他对城镇发展历程的记忆,当前城镇存在问题的评价和城镇将来发展的构想,从中寻找规划思路的源泉。第四是认真履行规划评审程序,规划评审是规划宣传和公众参与的最佳形式,应充分利用机会宣讲规划方案中的主张,认真听取领导与公众对规划的希望与要求。评审中必然产生思想、观点碰撞,我们应适时地引导他们将不合理的、不成熟的发展思路消化在这样的碰撞中,即是让公众与公众,公众与领导互相说服,取得一致性意见,最后溶入规划成果中,同时规划内容也随之溶入了公众的心目中。
  3.4、规划文件表达应言简意赅,图纸表达要有视角冲击力。
  规划文件包含规划文本和说明书,其中说明书编写体例是以规划教科书为主线长期积垒形成的,具有内容完整、思序清晰、前后逻辑性强的特点,但也存在内容庞大、重点不突出,不适合快速解读的缺点。为此,“编制办法”要求增加规划文本,同时赋予规划文本与图纸具有法定效力,说明书是对规划文本与图纸的解释说明。目前的规划文本基本上是说明书的浓缩版,同样重点不突出,内容太多不便于阅读。对此,应改进文本编写体例,我认为:文本应只写强制性内容、针对性研究问题的内容和政策关注、群众关心的内容,并且这些内容只写结论,其论证过程应放入说明书。从而达到文本简练、易理解的目的。说明书编写应将基础资料及部分分析内容纳入基础资料汇编中,说明书只写对文本条款的解释与论证及文本中没体现的内容,这样就能减少很多文字的重复,减少规划文件的总厚度。使规划文件解读适应不同的人群。如只了解规划意图的人群,则只看文本和主要图纸即可,如想了解规划意图成因的人群,则应将文本与说明书、图纸对照看,如还想研究核实规划意图是否合理、科学的人群,则应将文本、图纸、说明书、基础资料汇编同时看。在管理中可将文本、主要图纸广泛发放,说明书有限发放,基础资料汇编则只发放到业务关联度高的部门。这样既能达到宣传规划,公众了解并监督实施规划的目的,也能减少行政成本。
  图纸是规划意图的直观表现,在表达中应突出主题、色彩上要有视角冲击力,让人一目了然,对不是主题的内容应一律改为背景色,对与主题密切相关的内容与背景色相区别即可,这样才不致于让人看得眼花缭乱,才能让人产生深刻记忆。
  4、结语
  从行政管理视角看,规划编制方法是有很多需要改进的地方,无论是规划理念、工作心态和规划方法均有值得认真思考的问题,但规划编制确有它一套特定的科学合理的规程与方法,并且在业内已形成了较强的思维定势,同时改变后的方法是否都比当前的优越和奏效也很难说,因此规划编制方法的改进应是渐进的、有选择的,其方向应与国家法规和使用者的需求一致,本文通过对编制中某些问题的思考,提出改进创新的见解,目的是表明规划编制方法确实需要改进和发展,否则它将没有生命力,它的发展变化是需要行内外人士共同努力才能完成。

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