高等教育是我国教育体制中不可缺少的一部分，我国也对一些民办高等教育学校进行了分类和管理。随着教育事业的改革和发展，对教育的管理也进步了很多。本文是一篇成人教育论文发表范文，主要论述了民办高等教育分类管理模式的新思考。
摘 要：基于办学剩余以及最终产权归属作为判断营利与非营利民办高校的分类管理模式，在目前的试点实践中并没取得较大的突破。基于这样的现实，民办高校可以从办学公益程度的角度来探索分类方式，通过构建公益指数作为表征变量，来动态分析民办高校公益程度的相对大小，据此把民办高校分成若干类，从而给出相应政策优惠，并定期评估公益程度大小和确定类别。以该模式作为民办高等教育分类管理的新思路，可使得民办高校避免被迫一次性选择营利或非营利属性，突破现实困境，促进民办高等教育稳定、有序发展。
关键词：民办高等教育,分类管理,公益指数,灰色关联
自从《民办教育促进法(2002)》及实施条例的颁布，我国民办高等教育在办学规模上已经取得了显著成绩，并业已成为我国高等教育体系的重要组成部分。但是与市场需求的优质高等教育相比，民办高等教育办学质量依然差距明显[1]。而分类管理不仅是促进民办高等教育持续稳定发展的制度保障，促进办学质量提升，更是我国民办高等教育实践改革的突破口[2]。但现有试点的民办高校分类管理模式是基于捐资办学假定以及教育为公益事业的理念而制定，这与我国民办高等教育以投资办学为主要特征的现实基础相背离，随着民办高等教育的进一步发展，国家层面宏观管理与民办高校微观运行之间的冲突进一步激化[3]。因而构建一种符合民办高校办学现实基础的分类模式与实施策略具有明显的理论与现实意义。
一、民办高等教育分类管理模式的相关研究
关于民办高等教育分类管理的相关研究，目前学者主要从民办高等教育分类管理的必要性、分类的种数以及分类的标准等方面进行，对于民办高校分类管理的必要性，多数学者认为，分类管理有利于民办高等教育的健康多元发展，[4]并对于化解制度冲突和突破运行的现实困境起到关键作用[5]，分类管理是必然趋势，已成共识[6]，目前对于分类管理研究的争议，主要集中在以下三个方面：
(一)民办高等教育分类种数的争议
学界对于民办高校分类种数的研究，主要从以下三种视角展开，其一为二分法，即将民办高校分为营利性以及非营利性两种[7]。研究者从制度规范来解释，认为民办高等教育机构的投入应区分为捐资和投资两类。前者是基于奉献社会而办学，不期望任何有偿回报;后者则基于谋利的目的办学，其目标是获取经济收益[8]。若举办者捐资办学则为非营利性民办高校，若投资办学则为营利性民办高校[9]32-36;其二为三分法，有研究人员认为，营利和非营利性的分法，属非此即彼的界定，并不能客观反映我国民办高校复杂的办学现实。邬大光、胡卫、方剑锋等认为民办高校应区别为非营利性、准营利性以及营利性三种类型。捐资举办的无疑是非营利性办学，但在投资举办学中，应依据教育服务类型以及学校盈余分配方式，进一步可分为准营利和营利性。黄新茂提出的捐其资型、投资型、出资保值型三分法也与此相似[10]。其三是四分法，潘懋元、周守亮、赵彦志、徐绪卿、王建等一些学者认为，二分法、三分法均未全面、客观反映我国民办高校特征[11]60，主张现行民办高校至少应划分为四类[12]。第一类是捐资办学，即出资人对所有权及回报均不作要求;第二类是出资人对投资的额外收益不做要求，但主张保留学校初始投入资产的所有权;第三类是民办高校出资人要求合理回报，保留初始资产所有权，但不以营利为目的;第四类是纯营利性民办高校。
(二)民办学校分类标准争议
应该说，以什么标准来界定、划分民办高校，是分类管理的核心所在，同时也是分类管理的难点。一旦确定了分类标准内容，实际上民办高校分类的种数也就得到明确。目前对于分类标准的研究，主要有两种，一是单一化标准。该标准以“是否追求回报”(即是否以营利为动机)作为唯一分类标准。只要是不追求回报的民办高校，不用考虑办学主体性质，一律归类为非营利性民办学校;否则，视作营利性民办高校。但以是否追求回报作为分类划分的标准，受到部分学者的质疑。作为一种社会现象，高校办学利己与利他行为(外部性)都同时存在，利己行为与利他行为的公益性孰大也不必论证，据此也无法推断举办者的动机与目的[13]。二是多维标准。王善迈等提出分类的标准至少应该包含三个方面[11]60。分别为办学所得盈利的支配主体、出资人的初始投入以及追加投入所形成的民办高校固定资产归属、办学终止时剩余资产归谁分配;柯佑祥、徐绪卿等也提出了类似的观点，认为界定营利性和非营利性民办高校应从是否以营利为办学目的、举办者是否享有办学结余资产的所有权及最终剩余资产等三个方面来进行[14]。
(三)分阶段实施分类管理
中国民办高校的实际运行已超出了营利和非营利两类组织的划分范畴，实践中部分省市在出台的试点方案里，不仅承认非营利性民办学校举办者出资的原始资产权，而且还允许出资者从办学结余中取得合理回报，显然突破了传统‘非营利性组织’的概念边界。[15]24基于这样的现状，有学者提出，四分法是一种过渡阶段，二分法是最终理想阶段这样的看法，并给出从四分法到二分法的相关政策建议[11]62。
二、现实困境与存在的问题
实际上，自《教育规划纲要(2010颁布)》提出要积极开展营利性、非营利性民办高校分类管理模式的探索后，教育部门便开始在部分省市进行试点工作，但实际效果远低预期。即从试点启动至今，多数省市无论在政策还是在实践方面均流于形式[15]24。究其原因，存在以下几点： 沈国琪：民办高等教育分类管理模式的新思考
首先，目前分类管理实施的基础存在局限性。以非营利和营利性标准对民办高校进行管理，源自西方高教领域。非营利是基于捐资办学的性质，营利则建立在投资办学的基础上;在欧美，捐资办学历史悠久，并且是私立高等教育的主流，投资办学则不然，仅仅出现在上世纪90年代，即这两种划分是基于捐资办学为主流、且发展较成熟的情境下。纵观我国现代民办高等教育发展，起步于改革开放之际，受制于彼时的经济条件，捐资办学极少，而高等教育需求市场巨大，民办高校的举办者在这样的情况下，以滚动发展或一次性投资的模式进入高教领域[16]。总体而言，是以投资办学为主，营利意图明显。统计数据也支持这一观点，2011年我国民办高等教育的资产结构中，社会捐资仅为投资办学总额的6%左右，仅占当年高等教育总投入的054%，同年民办高校办学经费来源组成中，来自捐赠的收入也仅占033%。现有696所民办高校(具备学历颁发资格)中，绝大多数均有要求取得合理回报的意向[9]33。
其次，民办高校面临“选边站队”的道德风险。营利与非营利，甚至准营利的分类，实际上是要求民办高校举办者“选边站队”。从目前的试点实践来看，几乎没有民办高校选择营利作为办学属性[17];另外，选择非营利属性的，表面上看确实不少，但实际情况并非真心如此(部分迫于道德的压力而选择的);更多的民办高校则处于观望的状态。显然，多数民办高校之所以不选择营利性，究其原因，在于传统的思想观念中，高等教育的营利性行为始终难以被认同;更进一步，在民办高校目前生存的环境中，其弱势地位非常明显，若选择了营利性，可能会招来更多“有色眼镜”的审视。而且时至今日，政府尚没有出台适用营利性高校的相关法规和政策;同时即便选择了非营利性属性，目前政府相关部门对民办高校在政策保障方面同样非常欠缺。
其三，合理回报和利润的区别有待进一步审视。民办高等教育投资回报多少才算合理范畴，争议较多，有“不超过银行贷款基准利率的一倍”的说法，也有不超过存款利率的150%的说法，也有不超过当年贷款基准利率的2倍，也有学者通过大量历史数据的收集，通过内部收益率方法计算出高等教育的投资回报率为9%左右[15]26，但普遍被接受、认可的并不多，要确定民办高等教育投资回报率，影响因素多、涉及范围广，真正确定“合理的回报”尚需进一步的研究。
确立营利性和非营利性，甚至准营利性等民办高校的区分标准，从理论层面上而言，是相对比较容易的，但实践中对现有的民办高校如何分类的实践操作，涉及面广，远难于理论分类。营利性、准营利性以及非营利民办高校将面临迥异的土地、税收、财政等公共政策。简而言之，选择不同类型的标准办学，对民办高校举办者来说，标志着一系列显性和隐性利益的重新分配、取舍。因而施行分类管理，需要针对不同类型的民办高校的属性特征，进一步完善目前现有的民办高等教育政策法规和制度创新管理。
三、民办高等教育分类管理模式的新设想
(一)前提假设
既然面临多数民办高校是基于投资办学这样的现实，那么现阶段进行营利、非营利或者准营利的划分，实施的基础并不具备，为稳步提升民办高等教育质量和突破发展桎梏奠定基础，实施分类管理需要换一种新的思路，分类管理措施应在假定所有民办高等教育均是投资办学的情景下制定(类似于部分法律制定是首先基于人性“恶”的假设，而后再制定相关法律给予约束)，而不是基于出资性质、剩余索取以及最终资产的归属来明确，这种理论假设与我国目前民办高校举办属性的现实更加契合。
(二)基于公益测度的动态分类管理的设想
民办高等教育是具有正外部性，它不仅给教育消费者带来收益，而且使得整个社会受益。同时，民办高等教育增加了公民教育选择的机会，为接受教育群体提供了知识与技能，从而使得该群体获得更高收入和相对较强的职业迁移能力，因此它不仅符合个人利益，同时亦符合社会公共利益。因而即便是营利属性明确的民办高校，也应能够有尊严、体面的办学，民办高等教育分类管理政策制定时应考虑包容性，允许多种发展方式并存，善待通过投资办学获取合理回报的办学模式，将更加有利于促进民办高校的发展。
既然无论是营利还是非营利属性高校，均存在着公益性(正外部性)，那么设想以省为区域，测算省内各民办高校公益程度(本研究中命名为公益指数)的相对大小，具体可以根据高校自身教育支出状况(分解成若干指标加以合成)进行评估，再应用聚类分析方法，视实际情况分成若干类，而后根据不同民办高校公益指数的大小，确定在连续分类中不同的区位，给予不同的政策倾斜或财政资助，上限可以与公办高校等同，下限则视情况作出较低的政策优惠及财政补助等措施。
这种分类管理模式，现实意义明显。其一，可以避免民办高校面临“选边站队”的困境，给出缓冲，稳定目前民办高校发展的态势;其二，通过不同的政策优惠和资金扶持，可以鼓励、促进民办高校向捐资办学属性发展，使得民办高等教育属性走向进一步分化、明确;其三，办学公益性程度的大小，视现实情况定期评估，即属性的划分并非终身制，可以是为期一年，也可为期二年，动态管理，从而避免一次就给民办高校在营利、准营利或非营利上给以定性，迫使民办高校举办者面临选择的尴尬境地，同时为促进我国民办高校起到了很好的推动作用。接下来，就这种以公益性程度(用指数的形式表示)分类模式进行探索分析。
四、民办高校动态分类模式的探索――以浙江省为例
教育作为公益事业，正是基于教育的正外部性这一特征，若教育支出大，教育质量便相对较高，公益性愈发突出，这样无论是个人还是社会整体，收益会增加，因此可以把民办高校的公益性作为一个表征变量(即公益指数)，来反映民办高校各自营利或非营利程度的大小。但从该角度对民办高校的公益性程度进行度量，并进一步在不同民办高校内进行比较，需要深入探讨和摸索，表征高校公益程度因素较多，通过怎样的方法方式来反映，笔者在研究中提出了初步的思路，希望能够达到抛砖引玉的效果。首先，确定公益指数测量的指标体系，并分析各个指标的贡献(或权重);其次对各个指标进行综合，量化省域内民办高校的公益性程度相对大小，综合表征变量为教育公益指数;第三，对公益指数进行排序，结合统计分析方法，对民办高校按照实际测算结果进行分类，从而可根据不同的类别，确定相应的优惠政策及制度。 (一)民办高校公益程度指标体系的分析
公益程度的评价，需考虑多方面的因素，因而属于多目标综合最优化评价问题。为了探讨并确定评价指标体系，在结合文献研究的情况下，基于生均投入，公平性等因素考虑[18]笔者与课题组成员通过向民办高教领域内多位学者发放开放式问卷，征询民办高等教育的公益性可通过哪些指标来反映，同时辅以相关的访谈，最终得到了累计达40项指标的评价体系，为客观起见，课题组成员对评价指标进行打分，并采用德尔菲法进行综合分析，反复斟酌，最终对评判民办高校的公益属性程度高低的评价指标确定为3个一级指标、8个二级指标、22个三级指标，具体见下表1。
(二)动态分类管理的应用
以浙江省为例，选取省内10所民办高校(有学历颁予高校，但不含独立学院)作为调研对象，并发放调查问卷，问卷回收及访谈中，课题组依据研究的性质以及被访谈者(高校)的要求，依次把高校分别用GX1～GX10来代替，获得的数据采用最大-最小法模式进行标准化处理，得到不同民办高校在各个指标上的相对标准值，其中“社会满意度(X20～X22)”以及“决策程序的公正、公开程度(X12)”值通过问卷得到，采用里克特量表法(按照1-7分)来给定，其他数据来源于各调研对象高校网站最新信息，或者通过课题组联系高校进行调研等方式得到。
(三)评价指标灰色关联权重的确定
以指标值的客观性、可靠性以及可获取性等作为标准，通过课题组的一致性评判，确立“生均教育经费投入(X5)”作为标杆指标，而后利用灰色关联分析方法(限于篇幅，计算过程没在文中罗列)得到各指标的权重，具体计算结果见下表2所示。
(四)公益指数的计算值及其分类
根据上表2得出各指标的权重值，并结合对应标准化计算值，计算各个参与调研的民办高校综合指标，并对其进行排序，具体数值见下表3及图1所示。
从表3可以得知，各民办高校之间的公益指数差异明显，GX2公益指数在调研的高校中最大，说明该高校公益性在10所统计的高校中是最为突出的，也就是相对贴近公益性的理想状态;民办高校GX1的综合指数相对最小，表明在这10所高校里其营利性最为突出，这结论实际跟原始数据也比较吻合，相比其他高校，该校在生均教育经费投入(X5)、学校助学金收益学生比例(X10)等关键指标值均非常低，在统计的10个高校中，位次是最靠后的，而”GX2”高校则正好相反。
根据计算得来的综合指数值，运用SPSS 170统计软件，对这10所高校进行单因素聚类分析(可以根据实际需要，按照不同省市民办高校的发展情况，可指定聚类分析的类别，本研究中，定为五个类别)，并将结果进行整理，见表4所示。GX2作为公益性程度最高的一类，GX8公益性相对较好，相比GX2则公益性程度相对略差，GX7、GX4二所高校的公益指数处于中等这样的类别，而GX6、GX3、GX10这三所高校公益性指一般，GX5、GX1的公益指数较差，其营利性目的相对较为明显，具体见下表4所示。
值得注意的是，从10所民办高校公益综合指数的计算结果可以看出，仅仅有两所院校的公益性相对较好，有8所院校的公益指数在中等或中等以下，甚至有2所院校营利的目的性非常明显，从另一侧面也反映了我国目前民办高校大多是基于投资属性这一事实。
从下图1也可以看出，各民办高校在公益性方面有不同的表现，甚至呈现连续分布的态势，而纵观目前的多数文献研究，直接以营利、准营利或非营利为标准，把民办高校进行分类，这种一刀切的方式，显然不符合实际情况，这种分类模式不仅在操作上存在困难，而且也不利于民办高校的健康发展，民办高等教育分类管理需更加灵活的制度，需要分阶段实施，更需深入的创新制度。笔者认为，可以以省为区域，根据公益性程度体现的大小，相应建立一个连续和动态的类别(可根据实际情况确立)，来对省内民办高校的公益属性加以辨析，并据此来制定相关的政策。
图1 浙江省民办高校公益指数折线图
五、结论与建议
分类管理实施涉及多方面因素，制度建设综合复杂，其配套政策需教育、财政、国资、国土、金融、民政以及工商等多个部门的协调合作，是一项系统性工作。适宜的民办高校分类管理方式，需要在相应多个方面进行制度创新。目前在配套政策及制度出台尚需时日的情况下，对于分类管理模式，更需要设计者提纲挈领，设计分类管理的阶段性策略，明确分类管理制度构建的原则和框架，制定长远的推进计划和实施策略。
论文通过分析，对动态分类管理模式探讨，提出了分类管理新思路，以民办高等教育的公益指数这一表征变量作为判断标准，视公益指数的大小，按地区划分民办高校的类别进而分类管理;若公益指数较高，则相应的政策措施例如土地、税收、财政扶持等给以倾斜，反之，减少倾斜的力度，但需强调的是，无论民办高校是否是营利属性，均不能视其为工商企业性质来对待，就民办高等教育的正外部性而言，国家政策方面也应给以相应的优惠。
论文通过公益指数模式的分类探讨，首先可避免民办高校被迫一次性“选边站队”的尴尬境地，有利于稳定现阶段民办高校的持续发展，从目前分类管理试点实践的情况来看，当前的试点模式对办学秩序造成的冲突是显而易见的;其次，这种分类的确定可以定期进行评估，而不是固定不变，属于动态的分类模式，民办高校举办者可以根据评估的结论，逐步调整办学策略和措施，若这次在公益Ⅳ类，那么通过策略的调整，在下期中的评估中可能会被评为公益Ⅱ类;第三，这种分类模式的探索，可以使得民办高校有投资属性向捐资属性发展，若某民办高校在前期的评估中，属于营利比较明显的，那么获得优惠政策、税收难度较大，教育投入会减少，影响培养质量，社会声誉下降，关乎民办高校的生存，这样举办者会调整办学策略，加大教育投入，争取获得有利的生存环境，这样有利于民办高等教育的稳步发展，为分类管理的深化提供良好的基础。 参考文献
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成人教育论文发表期刊推荐《现代大学教育》杂志原:《有色金属高教研究》，是由中南大学和湖南省高等教育学会联合主办的高等教育学术期刊，1985年创刊，1978年面向国内外公开出版，本刊惯彻“百花齐放、百家色鸣”的方针，研究现代大学教育，探索高等教育规律，促进高等教育的改革和发展。
